陆域自然资源综合评价指标体系研究
蔡玉梅1，孟超1，周建春2，冯文利1，李俊辰3，董春4
（1,中国国土勘测规划院 自然资源部土地利用重点实验室；
2,自然资源部 国土空间规划研究中心；
3 沈阳农业大学 土地与环境学院；
4,中国测绘科学研究院）
摘 要：针对单项自然资源评价指标体系无法反应区域自然资源整体情况，单一主题的自然资源评价指标体系不能满足统一自然资源评价和管理的需要，该文提出一套目标-主题-指标构成的新自然资源评价指标体系方案。采用压力-状态-影响-响应模型解决自然资源综合评价中多要素和多目标难以归一的问题。围绕自然资源统一管理的目标，从海量指标中选择表征自然资源特点的核心指标和关联指标，确保指标的有效性。充分考虑数据获取的可能性，选择方便获取的可靠指标，确保指标的可操作性。结果表明，自然资源综合评价指标体系可以为构建统一自然资源调查、监测和评价制度，提高统一自然资源管理的科学化水平提供参考。
0 引言
世界各个国家自然资源种类繁多、彼此存在差异，因此在自然资源评价方面没有统一的分类标准。总体上，自然资源主要包括土地资源、森林资源、草原资源、水资源、湿地资源、矿产资源、气候资源及海域海岛资源等类。本文中特指陆域土地、森林、草地、水和湿地6类资源，不含矿产及海洋等[1-2]。自然资源综合评价是指在自然资源禀赋[3]，资源生产、生活和生态功能评价，资源利用产生的问题和环境影响评价，以及资源治理水平的基础上，对自然资源时空分布特征、开发利用和保护状况及与经济社会发展、环境的协调程度等各个方面进行的分析评定。开展自然资源综合评价是贯彻习近平总书记关于生态文明建设的思想，落实十九届四中全会提出的“建立统一的调查、评价、监测制度，健全监管体制”的要求，践行“安全、创新、绿色、协调、开放、共享”的理念的重要举措。评价结果一是可以为全方位认识自然资源禀赋情况、开发利用和保护情况、产生的环境影响情况、自然资源治理情况提供支撑；二是识别各地在自然资源利用、保护和管理等方面的差别，通过权重打分和有针对性的排名，为地方政府的相关考核提供参考；三是补充提供自然资源调查监测工作的需求；四是建立统一的评价体系，形成统一评价制度提供基础。
自然资源评价具有一定的历史性、地域综合性特点，不同的评价需求或目标产生不同的评价指标体系和评价方法，形成对自然资源认识的差别，影响自然资源利用方式和效果[4]。国际上自然资源评价早在19世纪已经开始。1886年俄罗斯道库恰耶夫出版著作《尼日格勒州土地鉴定材料》，开启了土地评价的先河；德国率先提出土地分等指数，于1937年颁布《土地评价法》，是土地评价最早立法的国家；1961年美国正式颁布土地潜力分类系统，是世界上第一个较为全面的土地评价系统，1976年联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）颁布了《土地评价纲要》，从土地的适宜性角度将土地分为纲、类、亚类和单元4级；全球统一的森林资源监测评估工作经历了单项、多项、综合监测3个阶段。1948年全球统一的森林资源监测评估工作正式开展，20世纪90年代开展多项资源监测评价，逐步增加了人工林面积、生物量、生物多样性和保护状况等监测指标，并做出了相关的估计和评价。2003年罗马召开关于全球森林资源评估问题的会议，确定了全球森林资源评估计划，提出了6个森林资源综合评估领域；草地资源评价逐步从定性评价、定量评价转变为草地生态系统的综合评价。A.W.Sampson 于1919年将土壤有机质的积累单一因子作为评价指标来评价草地基本状况；20世纪70年代，计算机技术应用于草地资源的定量评价[5]，水资源评价始于19世纪末期的流域水量统计工作，如1894年美国设立水资源处; 1968年和1978年，美国先后完成两次国家水资源评价，第一次侧重天然水资源本底评价，第二次侧重水资源开发利用评价与供需预测，初步形成以统计为主的水资源评价方法与技术; 1988年联合国教科文组织制定《水资源评价活动——国家评价手册》，促进了不同国家水资源评价方法趋向一致，推动了水资源评价进程。湿地资源评价主要以美国为代表[6]，50年代进行了以湿地物种为主要对象的湿地编目和湿地评价研究；70年代，Larson和Mazzarse提出了湿地快速评价模型，帮助政府颁发湿地开发补偿许可证；Brinson在湿地水文地貌分类体系的基础上提出了“五步”湿地功能评价，开启定量评价方法。2004年的千年生态系统评估开始了不同生态系统的总体评价。总体来说，国际上伴随着对资源环境认识的改变和技术的革新，自然资源的管理和评价也在不断发展[7]。从认识上来说，首先边际效益的提出，意识到资源的合理利用，逐步过渡为对资源生产价值的重视，到生态服务能力为主流，关注自然资源的经济价值。从技术上来说，从工业化的发展，到战争兴起的地理勘测技术，再到区工业化、3S技术的发展，如今计算机网络时代，信息化管理和大数据的调查监测成为世界主流。国际上也从最初自然资源的单项研究，到目前立足整个生态系统的研究，逐步由单项研究评价到总体综合评价。
国内自然资源评价受到资源管理行政体制的影响，一直以单一资源评价为主，在土地资源、森林资源、草地资源、林地资源、湿地资源等领域取得了一定的成果，形成了一系列的标准[8-9]。土地资源评价是对土地质量、适用性和生产潜力进行的评估，可分为土地适宜性评价、土地生产力评价、土地经济评价和土地综合评价。水资源的调查评价是对区域水资源进行综合规划的基础[4]。水利部于2017年启动的第三次全国水资源调查评价进一步丰富了水资源开发利用评价、入河废污水和污染物评价、水生态评价等。评价站点越来越多，评价资料越来越丰富，评价技术手段越来越先进，但是依然存在监测能力布局、监测数据分散、数据精度不高等问题[10-11]。在2018年完成全国第九次森林资源清查基础上开展了相关的评价，建立了森林生态系统服务功能在内的多功能评价指标体系。草地资源评价主要是对草地生境、草地植被与草地生产力进行综合评定的过程，内容还包括天然草地退化程度、沙化程度、盐渍化程度、草地质量等级、合理载蓄量等。我国在2018年完成了第二次草地资源清查，构建了一定的指标体系。湿地生态评价近年来已成为研究热点，相继开展了湿地生态健康评价、湿地生态安全评价、湿地生态风险评价和湿地生态价值评价等方面的研究。2012年完成了全国第二次湿地资源调查，但在湿地生态状况评价方面尚未形成统一的指标体系。目前我国正开展国土“双评价”体系，即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是一种国土资源综合评价，主要服务于国土空间规划[12-13]。但是自然资源综合评价指标体系鲜有研究[14-15]。本文尝试构建符合我国国情的多维度陆域自然资源评价指标体系，为构建统一的资源资源评价制度提供支撑。
1构建指标体系的基本原则和方法
1.1 评价的定位
自然资源综合评价指标体系与单项资源评价、多项资源单一目标的评价以及处在自然资源全生命周期管理的调查指标和监测指标不同。如图1所示。
1）与相关单项资源评价的关系[16]
与土地资源适宜性评价、水资源综合评价、草原健康状况评价、森林生态系统功能评估等单项资源评价不同，自然资源综合评价采用系统思维，将每个单项资源作为一个子系统，强调自然资源的协同性以及自然资源管理全生命周期性。所构建的综合指标体系中涵盖了每个单项资源评价的核心指标。
2）与涉及多项资源对专题评价之间的关系[17-18]
自然资源相关管理部门为满足管理需要，开展过的相关评价包括国土空间适宜性评价和资源环境承载力评价、耕地质量评价、发区以及建设用地节约集约利用评价、生态保护修复重大工程生态效益评估、城市国土空间规划体检等。
3）与调查、监测指标体系的关系
调查指标反映某一特定时空的静态情况，监测指标反映调查指标或基于调查指标的衍生指标的动态情况。评价指标的不同在于目标性和评价标准的多样性，因此评价结果具有主观性。指标是自然资源调查监测数据为基础，针对评价目标设置，包括静态指标和动态指标。
1.2基本原则
依据全面评价—重点诊断—综合施策的思路，以自然资源的多功能性为基础，充分考虑（聚焦）不同类型资源的关系、自然资源保护利用与社会经济发展、环境保护以及自然资源治理的关系，构建多维自然资源综合评价指标体系。全面认识自然资源禀赋，综合评价自然资源生产功能、生态功能。准确研判自然资源管理的关键问题和趋势，提出改进自然资源治理能力的政策措施。基本原则如下：
1）目标导向，体现过程
以坚守自然资源可持续发展安全底线、促进自然资源节约集约利用、保护生态系统功能、实现山水林田湖草沙整体保护和系统修复为基本目标，面向自然资源保护利用、综合治理全过程，分析研判自然资源禀赋、经济社会发展、生态环境影响之间的相互关系。
2）系统全面，突出重点
按照建立自然资源统一评价制度要求，全面评价土地、森林、草原、湿地、水等自然资源禀赋、保护利用、生态环境影响和综合治理情况，建立综合评价指标。以实现自然资源管理目标为重点，建立反映自然资源要素之间、自然资源保护利用与经济社会发展、生态环境保护以及治理水平之间关系的指标。
3）全国适用，兼顾差异
国家层面，以自然地理分区为基础，综合考虑不同区域自然资源禀赋、区域发展差异，以国土空间规划为依据，建立全国普适性的指标体系、评价标准和评价方法。地方层面，结合各自实际，因地制宜，拓展完善分析评价指标体系，客观反映地区差异性。
4）继承发展，动态开放
指标体系与部分国际履约相关指标、现行国内相关资源评价的技术标准相衔接，同时考虑不同空间尺度和不同经济发展阶段对自然资源管理需求的差异，指标体系体现相对稳定性和适当扩展性，可以根据需求进行增减和动态更新。国际指标主要考虑中国履行《气候变化公约》和《生物多样性公约》等国际公约的需要，与联合国可持续发展目标，以及爱知生物多样性目标相衔接。
5）定量为主，兼顾定性
反映自然资源禀赋，生产、生态、生活功能状态以及生态环境影响时，主要采用定量指标，以数字说话，体现评价的客观性和可操作性，减少自由裁量。反映综合治理能力时，可适当采用定性指标。
1.3 构建指标体系的方法
遵循多指标综合评价的方法，构建过程包括确定评价内容与对象、开展相关研究综述、确定指标框架和具体指标、地方验证、完善指标体系5个步骤。
1）确定综合评价的内容和定位
综合评价以自然资源调查监测数据为核心与基础，结合自然地理、生态环境、经济社会发展和自然资源管理数据，在单项资源专题评价基础上进行集成，从综合视角和系统观念，掌握自然资源禀赋、变化及发展趋势，认识自然资源之间相关关系，评价自然资源生产、生活、生态状态及其变化影响，以及治理政策的响应效果。
2）依据自然资源分类，确定评价对象
按照《自然资源分类（征求意见稿）》对气候资源、水资源、土地资源、生物资源、矿产资源、海洋资源和空间资源等基本分类，以及森林资源、草原资源和湿地资源等管理分类的划分，评价对象包括土地、森林、草原、水、湿地等5类资源，兼顾气候资源、生物资源和空间资源等，暂不考虑矿产资源和海洋资源。
3）建立基于“压力-状态-影响-响应”逻辑的自然资源综合评价框架
围绕自然资源管理目标，借鉴联合国可持续发展目标、生物多样性评价和欧盟资源效率评价等经验，构建基于“压力-状态-影响-响应”逻辑的自然资源综合评价指标体系，并与“自然资源禀赋-保护利用状态-生态环境影响-治理政策响应”等维度建立起对应关系。
4）构建自然资源综合评价指标框架
围绕自然资源安全底线、保护利用状态、生态环境影响、治理政策响应等方面，按照自然资源管理全过程，从自然资源禀赋，自然资源的生产功能、生活功能和生态功能状态，及其变化产生的环境影响，自然资源综合治理情况等6个维度出发，建立指标框架。
5）通过专家咨询和试点验证修改完善指标体系
选择部分城市，按照自然资源综合评价指标体系，进行初步评价，对指标选取的适用性、数据的可获取性以及评价成果的可比性进行验证。同时征求自然地理、生态、土地、林草、水和湿地等领域专家对指标体系的意见建议，经过多次验证和咨询，最终确定指标体系方案。
2 综合评价指标体系
指标体系框架包括目标、主题和指标3个层次，有的指标可以细化为分指标。实现自然资源的可持续利用与统一管理是总体目标。所有指标可以根据数据可获取性、评价重点以及时空情况进行调整。每个维度的主题、指标分述如下。
2.1 守住自然资源底线，保障自然资源安全
从数量、质量、结构、潜力等方面评价自然资源禀赋情况，反映其现状及变化，不含生态安全的情况。数量指标中包括结构指标和变化指标。如表1所示。
从自然资源的生产功能出发，主要针对土地资源和水资源，反应自然资源开发利用情况，包括利用程度、开发强度和利用效益3个方面。如表2所示。
2.3 保护生态系统功能，促进绿色发展
从生态系统功能、生物多样性和生态保护状况等方面评价自然资源和国土空间保护情况，侧重反映自然资源生态功能状态。如表3所示。
2.4 改善生活环境状况，提高生活品质
从生活便利、交通覆盖、景观文化等方面评价自然资源满足居住等生活需要情况，侧重反映自然资源服务生活功能状态。如表4所示。
2.5 降低生态环境影响，促进可持续发展
从土地退化、生态系统退化、降碳增汇作用等方面评价自然资源状态及变化产生的生态环境影响情况，反映自然资源保护利用与生态环境之间的相关关系。如表5所示。
2.6 加强监管能力，提高综合治理水平
从自然资源监管、生态保护修复等方面评价自然资源综合治理情况，反映自然资源管理和国土空间保护修复政策措施的成效。如表6所示。
基于压力-状态-影响-响应(pressure state impact response，PSIR)模型的自然资源综合评价指标体系框架如图2所示。
3 结束语
3.1关于数据的可获取性和指标选择的讨论和建议
按照数据获取难易分为国土三调数据、自然资源专项调查监测数据、水利部数据、生态环境部数据。设置指标时主要考虑以下原则：①以国土三调数据为主体，充分挖掘国土三调和变更调查数据的潜力，发挥国土三调数据的作用；②考虑可操作性，尽可能少用部外来源的数据，但是如果评价目标或内容必须的数据，就一定要采用；③不同来源的同口径数据以权威性为准则，比如湿地面积，源于不同时点的数据确保口径的统一，保障评价结果的科学性和可比性；④拓宽思路设计替代性指标，比如采用城镇低效用地潜力替代城镇用地潜力指标；⑤保持指标体系的开放性和动态性，为未来各种可能的条件改善留下接口；一些数据如水资源指标相关的地下水质量、用水量以及水资源潜力等，以及环境质量相关的耕地污染、水污染等未来需要纳入考虑；源于自然资源综合统计年鉴的类数据，主要考虑分省/市数据统计时段、规则，需要分析填报的真实性。
3.2 关于综合评价指标和评价指数的讨论和建议
目前的指标体系主要是单资源关键性指标的、按管理目标的组合，复合指标和综合性指标不足，难以体现综合评价的特点。按照不同的维度，或同一维度下不同主题设置综合指标，可以更有效体现自然资源的整体性，支撑统一管理的需要，比如自然资源效率指数、自然资源治理指数等。但是在包括不同类型资源的综合指数设置中，考虑不同资源功能的不可获缺性，难以对不同资源赋予不同的权重，也就难以构建综合评价指数。因此，实践中采用雷达图或玫瑰图的方法进行结构表达，而不是总指数的计算。
3.3 关于评价方法的讨论和建议
自然资源综合评价具有层级性。全国自然资源综合评价以省/市为行政单元。按可比性要求，原则上所有评价指标均需获取连续5年数据做趋势变化分析，得出年度评价结论。比如耕地面积、建设用地面积、林地面积等，指标体系中未单独设置变化指标。同时，考虑自然综合评价指标具有多维度、多样性的特点，难以用一个综合指数得出可比性的结果。因此，选择按不同指标的类型确定不同的评价方法和评价标准。①评价标准明确的指标按标准进行评价，比如“十四五”林业草原保护发展规划、国土空间规划、“十四五”林业草原保护发展规划等；②评价标准不明确的可以按纵向可行性和横向可比性进行分析，横向可比性分析的难点在于可比性的界定，需要结合地区发展目标；③评价标准最难的地域资源和社会经济发展差别较大，横向排名需要采用分区确定标准以体现差异性；分区的方法和标准的确定是下一步需要突破的难点。
3.4 关于评价报告的讨论和建议
评价报告是成果的表达，支撑自然资源管理决策。年度评估采用核心指标进行评估，评估报告可以包括自然资源底线安全评价、自然资源利用效率评价、自然资源生态功能评价、自然资源生活品质状况评价、自然资源环境影响评价、自然资源治理水平评价、自然资源总体综合评价分析、问题诊断、政策建议等。5年评估采用全部指标进行更为系统性的评估，包括一些年度变化小的指标，如耕地质量、耕地潜力、城镇低效用地潜力等。不定期的专题评估，根据自然资源管理的需要，围绕专题目标，对指标体系进行增加或减少，开展相应的评估工作，并依据数据获取的时间确定报告发布的时间。考虑调查监测数据处理从获取影像、判读解译、数据核查等需要一定的时限，年度统计数据同样需要数据收集、对比校核等过程，各个指标数据获取时间会有不同，影响评价报告发布的时间。
作者简介：蔡玉梅（1970—），女，辽宁铁岭人，研究员，博士，主要研究方向为国土空间优化与空间治理, 空间规划环境影响评价。
E-mail：caiyumei@263.net
通信作者：孟超 博士 E-mail: mengchao@mail. clspi.org.cn
转自：“测绘学术资讯”微信公众号
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