学习贯彻党的二十大精神
编者按：
为把党的二十大精神转化为人民群众看得清、听得懂、读得透的语言文字，《行政法学研究》编辑部推出“学习贯彻党的二十大精神”特别策划，致力于全面宣传、系统解读党的二十大报告中法治篇章的深刻内涵。首推的九篇笔谈文章的九位作者分别来自中共中央党校（国家行政学院）、北京大学、中国政法大学、北京师范大学、上海交通大学、湖南大学等著名高校。他们充分发挥各自研究所长，或在思想体系上纲举目张，或在具体问题上鞭辟入里，力求紧扣党的二十大报告中法治篇章内容，用简洁朴实易懂的笔谈语调写出时代问题、写出观点格局、写出思想方略。九篇笔谈文章坚持以习近平法治思想为指导观察时代、把握时代、引领时代，从不同角度深入阐释了新时代中国之路、中国之治、中国之理的制度密码和法治精义，充分展示了习近平法治思想深刻的理论含蕴和巨大的实践伟力。法学学术前沿特此转载《行政法学研究》2023年第1期刊发的四篇名家笔谈。
一则，江必新教授基于长期推动行政诉讼制度建设的丰富经验，在《行政法律体系化建设的若干训诫——以行政诉讼制度体系建构经验为视角》一文中提出推动行政法治体系化的九条建设思路；二则，马怀德教授根据贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的立场观点方法，在《推进法治中国建设的世界观和方法论》一文中提出将“六个必须坚持”贯彻落实到坚持全面依法治国、推进法治中国建设的全过程各方面；三则，姜明安教授基于长期对行政程序法的理论研究和深入思考，在《完善行政程序法治是建设法治政府的必由之路》一文中提出完善行政程序法治是全面推进依法行政、建设法治政府的必由之路，先制定统一行政程序法是编纂行政基本法典的必由之路；四则，周佑勇教授基于对行政裁量问题的持续深耕和思考，在《健全行政裁量基准的新使命新任务》一文中紧扣党的二十大报告所明确要求的“健全行政裁量基准”，系统阐释了新时代全面推进行政裁量基准法治化建设的重要意义和基本思路。
01
江必新
湖南大学法学院教授
行政法律体系化建设的若干思考
——以行政诉讼制度体系建构经验为视角
党的二十大报告以“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章部署，提出要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”[1]，其中也当然包括对完善行政法治体系的部署安排。根据初步梳理，党的二十大报告中“体系”一词一共出现了119次，“法律体系”共出现了2次，“制度体系”共出现了9次，“政策体系”共出现了4次。从广义上来说，“政治体系”“制度体系”“体制”“机制”都属于“法律体系”的范畴。按照传统分类法，法律体系建构主要包括刑事、民事和行政三大领域。其中，刑事法律规范较为集中，一般不需要特别讨论体系化的问题。随着《中华人民共和国民法典》的颁布实施，民事法律规范体系化任务基本完成。党的二十大报告中所提到的体系建设，绝大部分属于行政法律体系化的范畴。可以说，我们当今法治建设已经进入体系化建设的新阶段，行政法治建设也进入了行政法律体系化建设的新阶段。那么，行政法律规范如何进行体系化建设？应当特别注意的是，实现了法律的体系化并不必然意味着国家更加强大、更加兴盛，两者不是当然的正比关系。只有进行科学化、高质量的体系化建设，才能使行政法律体系化真正有利于实现中华民族的伟大复兴，有利于实现国家治理体系和治理能力现代化，有利于推动建成社会主义现代化强国。
在我国，行政诉讼制度对我国行政法治建设具有极大的促进作用，开创了我国“民告官”制度的先河，使保障人民合法权益有了明确的制度保障。行政主体依法行政理念的确立、深化都离不开行政诉讼制度的完善和实施。可以说，行政诉讼制度已经成为评价公权力行为合法性和效力性最有力的机制。通过行政诉讼制度的建立，行政主体依法行政的理念得以确立，倒逼了行政规则的建立和行政法律规范的完善。在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的促进下, 《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》等重要法律相继出台。因此，笔者试图借助行政诉讼制度建设的经验，对行政法律体系化建设谈几点体会：
一要坚持顶层设计与基层、部门创造相结合。基层的实践探索以及制度创新是我国行政法治最鲜活的素材，很多肇始于基层的探索和经验在地方取得一定成效后，被国家立法吸收，进而在全国范围内得到推行，对我国行政法律的完善起到了重要的推动作用。顶层设计与基层、部门创造的良好互动，是我国法治建设中形成的有益经验。我国行政诉讼最早是借助民事诉讼制度的规则进行的，在此过程中逐渐形成了一些制度框架。早在20世纪80年代中期，湖南省汨罗县、湖北省武汉市以及重庆市的法院先后建立了行政审判庭，审理了一批行政诉讼案件，最高人民法院也制定了审理行政案件的司法解释，正是这些基层行政审判实践和最高人民法院的努力催生了《行政诉讼法》的诞生。在行政诉讼制度完善的过程中，基层和部门也都作出了重要贡献。比如，行政机关负责人出庭应诉制度就源自1998年陕西省合阳县府院的有益探索，并于2006年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》首次以国家政策文件的方式予以肯定，后被《行政诉讼法》所吸收。又如，诉源治理发轫于成都市中级人民法院为解决民商事纠纷“案多人少”所作出的探索经验，在取得一定成效后向全国各地推广，并被行政诉讼制度借鉴。
二要坚持积极的态度和求实的精神相结合。体系化建设不能一蹴而就，这是一个逐步积累的过程，而且还需要成熟的条件和环境。在行政诉讼制度建设的过程中，我国对于行政权力监督的宽度和强度采取的是一种渐进策略，以此减少行政诉讼的阻力。1989年《行政诉讼法》制定时，根据当时的情况，让行政机关接受“民告官”这一观念都是相当困难的，因此在设计行政诉讼受案范围、行政诉讼的司法审查强度等问题时步子不宜迈得太大。经过三十多年的发展，解决“立案难、审理难、执行难”问题的时机已经成熟，这时候就必须进一步修改《行政诉讼法》，使之适应现代社会的发展需求。2014年《行政诉讼法》修改时，不仅扩大了行政诉讼的范围，而且进一步加强了对行政主体的监督强度。比如，扩展了行政诉讼的受案范围，将行政协议纳入了行政诉讼审查范围。增列了“明显不当”的审查理由，由于法院不太敢用“滥用职权”这个审查理由去审查行政机关滥用裁量的行为，“明显不当”条款为法院审查行政机关的自由裁量权提供了明确依据。行政诉讼本身就涉及复杂的利益关系，对行政机关的约束性、强制性规定很难一步到位，一步到位就很可能要走回头路，法国行政诉讼制度的发展就有这样的教训。因此，对行政权力的监督需要因势利导、逐步推动。可见，行政法律体系的完善需要将积极的态度与求实精神结合起来。
三要坚持制定基本规范与部门法体系化相结合。体系化是一国制度建设科学性和系统性的重要标志，具有整合法律规范、对社会关系进行全面调整、精简法律规范、方便法律实施等多种功能。由于行政法律规范本身就具有种类繁多、层级多样的特点，因此对行政法律规范进行体系化建构十分必要。但与民事法律规范体系化不同，若要制定一部无所不包的行政法典客观上不具有现实性。结合行政法治建设的实际情况以及行政法自身的特点，笔者认为行政法律的体系化可以从两方面入手。一方面可以考虑制定行政法通则一类的行政基本法。在内容上，既包括实体法也包含程序法，能够覆盖依法行政、法治政府建设的各个方面，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性的作用。另一方面，尝试在一些条件较为成熟的部门法领域进行体系化建构。行政法不仅包括行政法总论，还包括部门行政法，过去我们常常过于关注行政法总论，对部门行政法的研究相对薄弱。部门行政法与实践工作的联系非常紧密，在诸如生态环境、交通、教育、医药卫生、食品安全领域都有一些特殊的行为规范，有必要在条件成熟时逐步进行体系化。采取“基本规范+部门法逐步体系化”的建设思路，坚持两条腿走路，更有利于加快行政法律体系化建设。
四要坚持问题导向和系统思维相结合。坚持问题导向，就是要在总结提炼出实践中存在的真实问题的基础上，对症下药。没有问题意识，制定的法律很可能与实践脱节，不能解决实际问题，没有可操作性。比如，在1989年《行政诉讼法》制定的时候就始终坚持问题导向。首先，捋清了行政诉讼制度与民事诉讼制度的不同之处，这样才能实现行政诉讼单独立法。其次，提供司法案例，列出问题清单，找出需要解决的问题。比如，受案范围、起诉期限、管辖、举证责任等问题大部分都是从调研中发现的，是来自实践的问题。2014年《行政诉讼法》修改时也是如此，重点解决了实践中存在的“立案难、审理难、执行难”问题。当然，仅关注问题缺乏系统思维也是不妥的，这样就很可能出现“翻炒饼”现象，出现一种倾向掩盖另一种倾向的现象。行政法律体系化要立足于国家治理能力和治理体系现代化的实践理性，服务于改革发展和稳定等国家大局。在我国行政诉讼制度发展的过程中，各级法院都不断强化大局意识，既坚决纠正违法行政行为，保护行政相对人的合法权益，同时对于行政机关合法、程序正当的行为态度鲜明地予以支持，支持行政机关依法履行经济调控、市场监管、公共服务、社会管理等职能。
五要坚持正确的政治方向与坚持法治的基本理念价值相结合。党的二十大报告强调：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家家……”[2]一方面，法治建设要从中国的实际情况出发，走中国特色的法治发展道路，不照搬别国模式。另一方面，也要坚持法治的基本原则，比如宪法和法律至上、法律平等、尊重保障人权、人民民主、制约和监督公共权力、司法机关依法独立公正行使职权等等。我国行政诉讼制度完美实现了两者的有机结合：一方面，切实贯彻落实党的路线方针政策，把党的领导原则与行政审判工作紧密的结合起来并转化为司法效能；另一方面又坚持了行政诉讼的法治底色，既保障了人民群众的合法权益，又监督行政机关依法行使职权，同时还协调好了行政关系，建构良好的行政法律秩序，实现了多方面的目标。
六要坚持理论和实践相结合。一方面，行政法学研究与行政法治实践不能割裂开来，行政法学研究要扎根实践，脱离实践的研究是空洞且虚幻的，要坚持在实践中总结行政制度建设的经验。另一方面，要重视行政法理论研究对行政法治实践的引导作用。在行政诉讼领域，行政法学界与行政审判实务界之间的互动是十分频繁的，行政诉讼制度的完善充分吸收了学者们的意见，相关理论研究为完善我国行政诉讼制度作出了突出贡献。比如，学者们围绕着规范性文件附带审查、裁量基准的司法审查、复议机关是否应当成为被告、行政公益诉讼等问题的研究成果都不同程度被《行政诉讼法》所吸收。2014年《行政诉讼法》修改时，各高校积极建言献策，所提供的修改意见具有重要参考价值。
七要坚持目标导向和效果导向相结合。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出：“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道,职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全……为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。”坚持目标导向就是要将建成法治政府作为基本目标，持之以恒、有规划、有步骤地推进行政主体依法行政。坚持效果导向意即衡量我国行政法治建设效果的标准最终要落脚到行政法治建设的实际效果，要看改革成果是否更多更公平地惠及到广大人民群众，是否得到人民群众的认可，人民群众是否有获得感和幸福感。 比如，我国行政审判中提出的“实质性化解行政争议”就是坚持目标导向与效果导向相结合的重要改革举措。从2010年开始，最高人民法院开始推行“实质性化解行政争议”，后逐渐成为行政审判工作的指导思想。2014年《行政诉讼法》的立法目的条款进行了重点修改，修改后的第1条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”行政诉讼的目标是保护行政相对人的合法权益，有时候仅作出撤销判决、确认违法判决并不能切实回应行政相对人的实质性诉求，进而导致循环诉讼、重复诉讼屡禁不止。“实质性化解行政争议”的核心在于发掘行政相对人的真实诉讼目的，并不局限于程序性裁判，通过多元化的纠纷化解方式，解决与之相关的其他争议，进而达到服判息诉的目的。“实质性化解行政争议”的提出契合了我国行政诉讼的立法目标，也延展了保护行政相对人合法权益的范围和空间。
八是坚持从中国国情出发与借鉴外国有益经验相结合。一国的法律制度必须立足于本国的国情，与本国的传统文化、经济社会发展状况相适应。与此同时，法治作为人类政治文明发展的基本共识，是全人类的共同智慧成果，不同国家之间的法律制度也存在一些共性，具有可以相互借鉴之处。我国行政诉讼制度建设的过程中，始终坚持从中国问题出发，兼容并包，探索出了具有中国特色的行政诉讼制度。比如，在行政审判的过程中，法院不仅依靠判决的方式促进行政主体依法行政，还通过制发司法解释、指导案例、司法建议等方式促进行政主体依法行政。法院通过发布司法解释对《行政诉讼法》进行解释和补充，不仅完善了行政诉讼制度，增加了行政诉讼的可操作性，而且发展了行政法和行政诉讼法的基础理论；通过发布具有典型性、疑难复杂的或者新类型的案件，为法官审理类似案件提供参考，统一法律适用和裁判尺度。人民法院的司法建议是法院审判活动的自然延伸。在域外，法院在审理案件结束后，一般不会就行政机关的制度和管理方面提出改进意见。而我国则不同，法官可以在审理案件的过程中对行政主体在管理上的漏洞、制度上的不完善发出司法建议，以促进行政主体完善行政管理制度，修改不适宜的规范性文件，加强执法监督。当然，行政诉讼制度在一些基本概念、体例结构和立法技术上，也借鉴了其他国家一些行政诉讼制度方面的优秀成果，比如正当程序、比例原则，等等。
九要坚持守正与创新相结合。党的二十大报告指出：“守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误，创新才能把握时代、引领时代。”[3]守正即意味着要遵循马克思主义的基本原理，要继承中华优秀传统文化，要发展中国特色社会主义法治理论。要坚持以习近平法治思想为指导，坚持走中国特色社会主义法治道路，坚持社会主义的根本制度、基本制度和重要制度，坚持社会主义核心价值观。创新即意味着要不断突破自我，根据社会生活的变化不断更新已经不合时宜的观念和规则。尤其是要处理好法治和改革的关系，在法治的轨道上推进改革，通过改革完善法治。由上可知，体系化建设是具有周期率的，法律的体系化并不必然对国家现代化建设起到正向的激励作用，也有可能产生负面影响。这主要是因为，“法律秩序并不是一个僵化的系统，而是一个持续变化的具有生命力的有机体”[4]。体系化本身所具有的稳定性和社会现实的多变性之间具有一定的内在张力，因此一定要保持体系的开放性。不能因为完成了体系化建设，从此就一劳永逸，这样会阻滞改革进展和国家现代化建设。在我国行政诉讼制度的建设过程中，就体现了守正创新的基本理念。比如，行政诉讼范围不断扩大、举证责任制度更加科学、诉讼程序的设计进行类型化处理、完善四级法院审级职能定位等一些措施，为优化行政诉讼制度提供了新思路。
行政法律体系化建设是一个复杂的过程，涉及政府——市场——社会三方关系的平衡与协调，尤其是，在当下我们面临着更为复杂的内外部环境，全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标，公共行政任务及其机制的巨大变迁，数字经济的涌现，人工智能和大数据的广泛应用，都对行政法治提出了更高的要求。行政法律体系必须进行自我革新以增强自身的规范力，以现代化的品质服务和保障社会主义现代化国家建设。
02
马怀德
中国政法大学教授
推进法治中国建设的世界观和方法论
党的二十大报告提出，要把握好习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法，坚持人民至上，坚持自信自立，坚持守正创新，坚持问题导向，坚持系统观念，坚持胸怀天下，开辟马克思主义中国化时代化新境界。[1]这“六个必须坚持”同样也是习近平法治思想的精神内核。在建设社会主义现代化国家的新征程上，我们要深入学习贯彻习近平法治思想，准确理解把握其世界观和方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法，并将其贯彻落实到坚持全面依法治国，推进法治中国建设的全过程各方面各领域。
一是必须坚持人民至上。“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[2]历史唯物主义揭示了人类社会历史发展的一般规律，指明了人民群众是社会实践和社会历史的主体。在推进法治中国建设中，坚持人民至上不是一句空洞的口号，而是内涵十分丰富的原则宗旨。一方面，人民立场始终是法治的根本立场，人民群众始终是法治中国建设的主体和基础力量。全面依法治国必须尊重人民的主体地位，发挥人民的首创精神，重视人民群众在全面依法治国这场“国家治理的深刻革命”中的最终决定性力量。坚持人民至上，是衡量法治建设成效的重要尺度，更是全面依法治国必须始终坚持的价值立场，我们必须把人民群众拥不拥护、赞不赞成、高不高兴、答不答应作为衡量法治中国建设成效的价值尺度。另一方面，习近平总书记指出，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”[3]，这一论断深刻回答了全面依法治国为了谁、维护谁、造福谁的根本问题。我们实行全面依法治国，建设社会主义法治国家，不仅是在深刻总结新中国成立以来正反两方面经验基础上所作出的重大战略抉择，也是在进入新时代后为满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全等方面日益增长的需求所矢志奋斗的目标。坚持人民至上要求我们积极响应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉贯彻落实到全面依法治国的全过程和各领域。
二是必须坚持自信自立。党的十八大以来，党领导人民经过十年的不懈努力后，全面依法治国总体格局基本形成。[4]社会主义法治建设没有教科书，更没有现成的模板和答案。“我们中国人必须用我们自己的头脑进行思考，并决定什么东西能在我们自己的土壤里生长起来。”[5]只有坚持自信自立，立足中国实际，进行中国实践，才能形成符合中国实际、具有中国特色的中国道路、中国理论和中国制度。我国社会主义法治建设从改革开放初期的“摸着石头过河”到十八大以后“取得历史性成就、发生历史性变革”再到如今“全面依法治国总体格局基本形成”，历史和现实充分表明，我们只有坚持自信自立，坚持中国特色社会主义制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，贯彻社会主义法治理论，才能不断将社会主义法治国家建设推向深入，不断开创法治中国建设新局面。我们之所以能够坚持自信自立，是立基于社会主义法治建设的伟大成就和充分经验之上的。首先，中国特色社会主义法治道路既不是马克思当初预想的模板，也不是其他社会主义国家法治建设的翻版，而是党领导人民历经千辛万苦、付出巨大代价所取得的伟大成就，必须自信自立地走下去。其次，中国特色社会主义法治理论是马克思主义法治理论同中国具体实际相结合的产物，我们必须坚持自信自立，既不能墨守成规、封闭僵化，也不能照搬照抄、食洋不化，要不断丰富和发展符合中国实际、体现中国特色、深刻揭示法治发展规律的社会主义法治理论。最后，中国特色社会主义国家制度和法律制度是党领导人民在长期实践探索中形成的伟大创造，是符合国情、有效管用、获得人民衷心拥护的科学制度。我们必须坚持好、巩固好已经经过实践检验的根本制度、基本制度和重要制度，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。
三是必须坚持守正创新。守正创新不仅是中华民族的传统智慧，也是马克思主义政党的鲜明品格，是我们认识世界和改造世界的方法论。一方面，“守正”要求法治道路、法治理论、法律制度不能偏离中国特色社会主义方向。然而，“守正”不是因循守旧、刻舟求剑，理论和实践都必须要往前发展、与时俱进，否则，这种“守正”就是僵化的、陈旧的、过时的。另一方面，“创新”要求法治建设紧跟时代步伐，顺应实践发展，与时俱进，创新发展。但是，“创新”不能数典忘祖、无中生有，要坚守正道、坚守真理，既立足本土又放眼世界，不妄自菲薄，不人云亦云，否则，这种“创新”就是盲目的、空洞的、狭隘的。所以，必须在坚持好、发展好、实施好经过实践检验的中国特色社会主义法治道路、法治理论、法律制度的前提下，坚持从我国国情出发，继续加强理论创新和制度创新。习近平总书记强调：“马克思主义是不断发展的开放的理论，始终站在时代前沿。”[6]当法治理论不能反映实际、适应发展时，就容易生硬地解释、甚至“裁剪”活生生的法治实践和创新，这显然不是马克思主义的态度；当法律制度不能及时回应现实、满足需要时，就容易阻滞实践发展，甚至引发新的矛盾问题。总之，守正创新是继承与发展的辩证统一，要求我们不忘本来、吸收外来、面向未来，既不能动摇或放弃我们法治的根基，又不断推动法治理论、法律制度、法治实践的创新发展，不断夯实中华民族伟大复兴的法治基础。
四是必须坚持问题导向。“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点”[7]，习近平法治思想具有坚持问题导向的鲜明品格。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向，就“新时代为什么要实行全面依法治国？怎样推进全面依法治国？”这个根本问题作出了一系列回答，形成了习近平法治思想的精神内核。习近平总书记指出：“在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善。”[8]所以，马克思曾说：“主要的困难不是答案，而是问题。”[9]如果不能精准把脉中国之问、世界之问、人民之问、时代之问，是不可能准确把握历史发展规律的，更不可能找到中国之路、中国之治、中国之理的正确答案。所以，“问题是创新的起点，也是创新的动力源”[10]。改革开放以来，我们的法制建设方针和法治建设环节实现了从“有法可依、有法必依、有法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的历史性转型，新旧“十六字方针”的变革跃迁，深刻体现了中国共产党人坚持问题导向的思维方法。全面推进依法治国本身就是一个不断发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程，只有增强问题意识、坚持问题导向，才能不断开创法治中国建设事业的新局面。党的二十大报告提出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系；扎实推进依法行政；严格公正司法；加快建设法治社会等。[11]所以，我们要继续立足全面依法治国的新要求，回应人民群众对法治中国建设的新期待，在“完善”“扎实”“严格”“加快”上下功夫，以更高的标准和更严的要求，全面推进国家各方面工作法治化。
五是必须坚持系统观念。改革开放以来，我们形成了一系列关于法治建设的重要论断，但这些论断旨在回应某一时段或某一方面的问题，并未形成一个系统完整的理论体系。党的十八大以来，我们党站在中华民族伟大复兴的战略全局高度，重视法治、厉行法治，提出了一系列全面依法治国的新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，涵盖立法、执法、司法、守法各个环节，涉及经济、政治、社会、文化、生态等各个领域，包括内政国防外交、改革发展稳定、治党治国治军各方面。习近平法治思想深刻揭示了政治和法治、改革和法治、发展和安全、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党等一系列重大关系，系统论述了中国特色社会主义法治体系的总体构成，全面阐释了依法治国、依规治党、依法治军、依法治网等各领域的法治建设要求，贯通历史与现实，统筹国内与国际，形成了一个内容深刻、逻辑严密、系统完备的理论体系。习近平法治思想始终坚持系统观念，用普遍联系的观点定位法治，用全面系统的观点厉行法治，用发展变化的观点建设法治。党的十八大以来，全面依法治国的广度前所未有，法治改革的深度前所未有，法治发展的崭新局面前所未有，均得益于我们坚持系统观念。奋进新时代迈入新征程，我们必须坚持系统观念，在依法治国、依法执政、依法行政“共同推进”上着力，法治国家、法治政府、法治社会“一体建设”上用劲，不断增强法治中国建设的系统性、整体性、协同性。
六是必须坚持胸怀天下。中国共产党人不仅是马克思主义“关于人类解放学说”的坚定信仰者，也是 “天下为公”的中华优秀传统文化的忠实继承者，坚持胸怀天下是中国共产党人与生俱来的品质。中国共产党人一以贯之地坚持胸怀天下。这就要求我们在法治中国建设中敞开胸襟、海纳百川，借鉴吸收人类法治文明的优秀成果，创新中国特色社会主义法治理论，加快涉外法治战略布局，统筹推进国内法治与涉外法治，提升我国在国际法律事务和国际治理方面的话语权和影响力，用法治方式推动构建人类命运共同体。坚持胸怀天下，不仅要擘画好法治中国建设的美好图景，而且要推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展，同世界各国一道弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，共同应对各种全球性挑战，为人类文明作出新贡献。
|参考文献
[1] 参见《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》（2022年10月22日中国共产党第二十次全国代表大会通过）。
[2]《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第1031页。
[3]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第3页。
[4]参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日第1版。
[5] 《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第192页。
[6] 习近平：《在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话》（2018年5月4日），人民出版社2018年版，第9页。
[7]习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》（2016年5月17日），人民出版社2016年版，第14页。
[8] 习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》2013年11月16日第1版。
[9]《马克思恩格斯全集》（第40卷），人民出版社1982年版，第289页。
[10]习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》（2016年5月7日），人民出版社2016年版，第14页。
[11]参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日第1版。
03
姜明安
北京大学法学院教授
完善行政程序法治是建设法治政府的必由之路
习近平总书记在党的二十大报告中提出，在全面推进中华民族伟大复兴的新时代，要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。笔者认为，所谓“法治轨道”，是指“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的全面依法治国的工作布局。对于依法行政而言，完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障；对于法治政府建设而言，完善行政程序法治则是其必由之路。
一、行政程序法为行政权力定规矩、划界限、制笼子
习近平总书记曾经强调，建设法治政府，必须“为行政权力定规矩、划界限”，“把权力关进制度的笼子里”。这个“规矩”“界限”“笼子”，最重要的构成要素就是行政程序法治。行政程序法治对于推进依法行政、建设法治政府，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，能够发挥关键作用。首先，行政程序法能够为行政机关实施的行政行为提供基本规则。行政机关是执行机关，负责具体地贯彻落实执政党和立法机关的意志，维护国家安全、社会秩序和公民权利，保护全体国民赖以生存的生态环境。行政权的行使如果脱离行政程序法治的规范和制约，就不可避免地会导致恣意、滥用，从而就不可能发挥其保障国家富强和人民幸福美好生活的功能和作用，甚至会走向反面。其次，相对于立法权、监察权、司法权等其他国家权力，行政机关行使的行政权与公民、法人和其他组织的联系最为频繁、广泛、直接。行政机关能否做到合法行政、合理行政，直接关系到公民的人身权、财产权等合法权益能否受到有效的维护和保障。最后，相对于立法权、监察权、司法权等其他国家权力，行政机关行使的行政权，尤其是行政处罚、行政许可、行政强制和行政确认等行政权，与人民群众的关系最为密切，最有条件同时也最有可能发生权力滥用和权力腐败。因此，必须通过良好的行政程序法治来规范、制约和监督行政权的行使，如此才能有效防止行政权的滥用和腐败，确保行政权的合法、合理行使。
既然行政程序法治如此重要，那我们怎么予以完善呢？笔者一直主张制定统一的行政程序法，甚至更进一步的就是编纂《行政程序法典》。行政程序法能够直接规范行政机关的行政行为，进而将行政权关进程序法的“笼子”。统一的行政程序法最有利于事前事中防止行政权的滥用和腐败，从而最有利于事前事中规范行政权的运行进而防止其侵犯公民的合法权益。相比之下，行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政机关违法、滥用行政权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益以后进行监督、纠正和救济；与此相类似的是，行政机关对工作人员的行政处分、监察机关的政务处分以及人民法院的刑事处罚同样也只能在行政机关违法或不当行使行政权损害国家利益和公共利益以后进行监督、追究与问责。与这种事后对行政权的规范不同，行政程序法是在事前和事中规范和控制行政权，避免行政权的违法和不当行使，能够最大限度地减少行政权损害公民权利、公共利益和国家利益的可能性。此外，需要特别说明的是，相对于其他法律，行政程序法在推进制度反腐和法治反腐，建设廉洁政府和效能政府方面的作用和价值最为明显，对于构建“三不”一体，特别是构建“不易腐”“不能腐”的机制方面具有特殊的功效和作用。
二、我国行政程序立法的历史进程与现状
我国行政程序立法进程始于20世纪末和21世纪初。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）。该法第54条规定了人民法院判决撤销被诉行政机关具体行政行为的五项情形，其中第三项情形是被诉具体行政行为“违反法定程序”。[1]在审查被诉具体行政行为之后，人民法院如果认定其违反法定程序，即判决撤销相应具体行政行为（可全部撤销或部分撤销，也可同时判决被告重新作出具体行政行为）。这也就是说，行政机关作出具体行政行为，必须遵循法定程序，否则，即可能被行政相对人提起行政诉讼和被人民法院撤销。但是当时我国的法律、法规对行政程序的专门规定相当缺乏而且非常简单，并且其内容主要是保障行政机关有效实施具体行政行为，而缺乏专门防止行政机关滥用职权进而侵犯公民合法权益的内容，如告知、说明理由、听取申辩和听证等程序规定。因此，为了实施《行政诉讼法》，实现《行政诉讼法》第1条规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法目的，我国各类各级立法主体（包括国家立法机关、地方立法机关，以及有行政立法权的行政机关）自《行政诉讼法》制定和实施后就被赋予了建立健全行政程序制度的重任，在法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章层面开启了行政程序的立法进程。从那时起到现在（1996年至2022年），在法律层面，我国已经制定的行政程序方面重要的单行法律有三部，即《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》。除这三部主要规范行政行为程序的单行法律外，在各种主要规范行政管理活动的法律中，附带规定行政程序的也有几十部，如《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国土地管理法》等。
一方面，在行政法规层面，我国已制定了四部重要的专门规定行政程序的条例：《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》。除这四部专门性行政程序法规外，在规范有关行政管理活动的各种行政法规中，附带规定行政程序的行政法规亦有几十部之多，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》《突发公共卫生事件应急条例》《优化营商环境条例》《信访工作条例》等。另一方面，在地方立法层面，自湖南省于2008年制定出全国第一部以行政程序为主要内容的地方政府规章《湖南省行政程序规定》后，山东省以及广东省汕头市于2011年，甘肃省酒泉市于2012年，辽宁省、陕西省西安市和海南省海口市于2013年，江苏省、宁夏回族自治区和甘肃省兰州市于2015年，浙江省于2016年，此外还有十多个省、自治区和设区的市也相继制定了各自的《行政程序规定》或《重大行政决策程序规定》等。特别是2022年，江苏省制定了全国第一部行政程序地方性法规，即《江苏省行政程序条例》（以下简称《条例》）。
《条例》于2022年7月29日由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议通过，自2022年11月1日起实施。《条例》共设13章，分别为总则；行政程序主体；管辖、协助与回避；行政程序一般规定；行政规范性文件、行政规划、重大行政决策；行政执法；行政指导；行政协议；行政奖励；矛盾纠纷解决；公众参与；行政程序监督；附则等。《条例》为我国制定统一的行政程序法——中华人民共和国行政程序法，做了一个很好的探索，积累了宝贵的经验。这些经验主要可以归纳为下述四个方面。
其一，体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。我国制定行政程序法，虽然应该研究和借鉴世界法治发达国家和地区已经制定出来的各种行政程序法版本，借鉴其立法经验，但更重要的是要体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。《条例》在这方面亮点纷呈，其中最重要的有五点。一是将党的领导确定为行政程序的基本原则。《条例》第3条规定，行政机关在行政程序中应当“贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程”。二是以专节（《条例》第5章第3节）规定行政决策程序。除法定情形外，行政机关作出重大行政决策均应遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序（《条例》第78条）。三是将党的十八大以来行政管理推进“放管服”改革的成功经验直接规定进《条例》的有关条文中，如行政审批“马上办、就近办、一次办、自助办”，推进“一业一证”改革。实行“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”的办理模式（《条例》第79-80条）；对能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可，可以实行告知承诺制（《条例》第82条）等。四是以专章（《条例》第七章和第八章）规定行政活动的非强制性方式——行政指导和行政协议：“行政机关可以主动实施行政指导，也可以依当事人申请实施行政指导”（《条例》第110条）；行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，可与公民、法人或其他组织订立具有行政法上权利义务内容的行政协议（《条例》第116条）。五是以专章（《条例》第10章）规定行政争议和其他社会矛盾纠纷的多元化解决机制，这个机制包括具有鲜明中国特色的行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报制度。
其二，体现21世纪时代特色，推进政府治理信息化与法治化的深度融合。国外行政程序法大多是20世纪工业化时代制定的，我国现在制定行政程序法，是处在信息化时代（互联网和元宇宙时代）。因此，我们现在制定的行政程序法必须体现信息化时代的特色，必须通过立法推进政府治理信息化与法治化的深度融合。《条例》在这方面同样做了很多有益的探索，有诸多亮点，其中最重要的有四点。一是在《条例》总则中明确将推进行政管理信息化、数字化、智能化确定为行政程序的基本原则。[2]二是在行政执法程序中推进电子政务制度。[3]三是在行政复议中推进信息化建设。[4]四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书。[5]
其三，突出行政程序立法的基本价值和功能：规范和控制行政权力，保护行政相对人的合法权益。行政程序立法的基本价值和功能是，“用法治给行政权力定规矩、划界限”“把权力关进制度的笼子里”“依法保障人民权益”。行政程序立法如何实现这一基本价值和功能？《条例》同样做出了诸多探索和贡献，其中主要亮点有四个。一是将公开透明、公平公正确立为行政机关行使行政职权的基本原则。[6]二是明确规定行政机关制定行政规范性文件、行政规划，以及作出重大行政决策应当遵守和践行的基本程序，如通过论证会、听证会等方式听取公众和专家意见、进行合法性和可行性审查、经集体讨论作出决定、依法公布和备案等（《条例》第5章）。三是明确规定行政机关实施行政执法行为除应遵循“法定程序”外，还必须遵循具体法律未明确规定的一般“正当程序”，如告知、回避、说明理由、听取申辩等（《条例》第4条、第6章）。四是专节规定投诉举报程序（《条例》第10章第4节）和专章规定监督程序（《条例》第12章）。
其四，在体系结构上既注重对一般行政行为共性程序规范的设计，也兼顾对行政机关非权力性行为的特别程序规范设计。《条例》共13章166条，其重点规范的是一般行政行为共性程序规则，如行政程序的基本原则、行政程序主体、行政程序的基本制度（管辖制度、回避制度、听证制度、调查和证据制度等）、抽象行政行为（制定规范性文件、行政规划、行政决策）程序、具体行政行为（行政执法）程序，行政解纷（矛盾纠纷解决）程序，但同时也兼顾到对行政机关非权力性行为的特别程序，如行政指导、行政协议、行政奖励等的程序。这个体系结构的设计在逻辑性上较为严密，虽有进一步完善的空间，但无疑可以为今后国家统一行政程序立法提供参考和借鉴。
三、我国行政程序法治发展完善的路径
笔者认为，我国行政程序法治发展完善的路径可以分三步走。第一步，制定行政程序单行法律和单行行政法规，以及行政程序地方政府规章和地方性法规，这一步从20世纪90年代到现在，已经基本完成了。第二步，制定全国统一的行政程序法——中华人民共和国行政程序法，这一步我们应该从现在起开始大力推动。事实上，我们行政法学界已经为此做了大量的准备工作，20世纪80年代由全国人大常委会法工委组建成立的行政立法研究组曾经草拟出了一个行政程序立法建议稿，笔者主持的行政程序法典化课题组也曾先后于2002年和2015年草拟出一个“行政程序法试拟稿”和一个“行政程序法专家建议稿”。我们完全可以在此基础上，参考目前国家和地方已经出台的行政程序单行法律、单行行政法规和行政程序地方政府规章、地方性法规，用三到五年的时间，制定出一部具有中国特色的统一行政程序法。第三步，在第一步和第二步成果的基础上，编纂统一的行政基本法典。
自2020年以来，我国行政法学术界和实务界一直在讨论编纂行政基本法典的必要与可能、具体路径和内容等问题。笔者认为，根据我国政治经济发展情况和行政法的特点，我国应当先制定行政程序法，然后编纂行政基本法典。其理由在于：[7]第一，与宪法、民法、刑法等部门法不同，行政法的核心和最重要的部分是行政程序法，而非行政实体法。只有先制定出行政程序法，才有可能编纂行政基本法典。第二，行政实体法规范分散，且体系庞杂，编纂法典非短时期内能完成，而法治政府建设迫切需要行政程序法，不能为编纂大而全的行政基本法典再等那么长的时间。第三，行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。如行政程序主体规则，行政管辖规则，政务信息公开规则，行政行为的生效、失效、无效规则，行政法律适用规则等。我们可以在行政程序立法中纳入这些规则，而无须等编纂行政基本法典时再去补充确立这些规则。第四，目前世界上法治发达国家绝大多数都只制定了行政程序法或行政程序法典，有的国家虽然编纂或制定了行政基本法典，但也是先制定行政程序法，然后再编纂或制定行政基本法典（如韩国）。[8]第五，我国目前正处于政治经济社会快速发展变化的转型期，行政机关的组织、职权职责、公务员、公物等行政实体法内容变动不居，具有很强的变动性。这就导致行政实体法规范须要频繁修改和增加新内容，缺乏稳定性。但相比于一般的法律，法典通常具有较强的稳定性和连续性，不应也不能短期内多次修改，否则会损害法典的安定性，累及法典的适用。所以，笔者不建议目前仓促编纂行政基本法典，而是应当先制定出目前迫切需要的行政程序法，待各种行政实体法律制度基本完善和定型后，再瓜熟蒂落地推出行政基本法典。
总之，要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，必须全面推进依法行政，建设法治政府；要全面推进依法行政，建设法治政府，完善行政程序法治是必由之路；要完善行政程序法治，在编纂国家行政基本法典之前先制定国家统一的行政程序法是必由之路。
|参考文献
[1]《行政诉讼法》第54条规定，人民法院判决撤销被诉具体行政行为的其他四项情形分别是主要证据不足的；适用法律法规错误的；超越职权的；滥用职权的。
[2]《条例》第7条规定：“行政机关应当推动行政管理信息化、数字化、智能化，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供方便、快捷、优质的公共服务。”
[3]《条例》第81条规定：“行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程。”
[4]《条例》第149条规定：“县级以上地方人民政府应当加强行政复议规范化、专业化、信息化建设……提升行政复议工作水平。”
[5]《条例》第57条规定：“经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书。”
[6]《条例》第5条规定：“行政机关应当推行政务公开，健全政府信息公开制度，确保行政权依法公开透明运行。行政机关行使行政职权应当遵循公开、公平、公正的原则，平等对待公民、法人和其他组织。”
[7]参见姜明安：《关于编纂我国行政程序法典的构想》，载《广东社会科学》2021年第4期，第225-226页。
[8]韩国于1996年制定《行政程序法》，2021年制定《行政基本法》。
04
周佑勇
中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授
健全行政裁量基准的新使命新任务
党的二十大报告对扎实推进依法行政，加强法治政府建设作出重大决策部署，明确提出要“健全行政裁量基准”，为新时代进一步规范行政裁量权，全面推进行政裁量基准的法治化建设指明了前进方向、提出了新的使命任务。行政裁量基准，是近年来伴随着裁量权治理转型而在我国执法实践中逐步建立起来的一种新兴制度，旨在通过细化量化行政裁量权的具体行使标准来实现对裁量权的自我规制。[1]作为一种执法实践创新，行政裁量基准植根于中国本土实践，尤其是中国基层社会治理实践，是我国依法行政推进过程中形成的一种最具价值和生命力的新型裁量治理模式。这项执法创新，立足法治中国的问题，联系法治中国的实际，饱含法治中国的元素，是法治中国建设实践的一种成功典范。因此，从国家战略层面进一步健全行政裁量基准，更加有效地发挥其制度优势和治理效能，不仅对于扎实推进依法行政，而且对于深入推进法治中国建设，都具有十分重大而深远的意义。
一、健全行政裁量基准是扎实推进依法行政的重要举措
习近平总书记指出：“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[2]近年来，全国各地区各部门不断加强法治政府建设，依法行政能力和水平有了较大幅度提升。但是，仍然存在权力滥用乱象，“执法随意、裁量不公”依旧是法治政府建设的顽疾。而行政裁量基准通过设定具体化的裁量权行使标准实现裁量权的自我控制，为限定、建构和制约行政裁量权，实现行政执法公平正义提供了新的思路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，提出了推进全面依法治国的重大战略部署，坚持将权力关进笼子里。其中，构建行政裁量基准制度成为我国法治政府建设的重要路径和重要抓手。党的十八届四中全会首次从国家战略层面，明确提出要“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。党的十九届四中全会强调：“严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权。”2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：“全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。”2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步要求：“全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。”[3]可以说，建立健全行政裁量基准制度，是在全面依法治国战略要求下，加强法治政府建设，推动严格规范公正文明执法，提高行政机关执法能力和水平的重要举措，也是在建设中国特色社会主义法治体系下，弥补行政机关行政裁量权规范不足，解决行政随意执法、滥用裁量权突出问题的重要制度。
近年来，各地区各部门积极响应中央要求，全面推进行政裁量基准制度建设，行政裁量基准“呈现出多种类、多领域和多层次的发展态势”。[4]目前，针对指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准的制度，31个省（区、市）人民政府和国务院有关部门都有相关规定。就作为行政执法直接依据的具体行政裁量基准而言，据初步统计，省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准近3000个。[5]此外，行政裁量基准不仅已经遍布行政处罚领域，还在行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等非行政处罚中广泛出现，[6]并且获得了全方位认可和接纳。面对我国实践中大量涌现的行政裁量基准，根据党中央、国务院部署要求，2022年7月29日国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），第一次从国家层面对建立健全行政裁量基准制度作出全面、系统的规定，为行政裁量基准的制定提供了统一性的指引。
然而，正如该《意见》指出的，“行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生”，依法行政工作仍然面临严峻形势。针对这种情况，党的二十大报告强调要“扎实推进依法行政”。所谓“扎实推进”，更加强调了推进的深度、力度和效果，要求进一步将依法行政工作抓得更深、更细、更实。党的二十大报告将“健全行政裁量基准”作为“扎实推进依法行政”的一项重要举措，第一次写入党的全国代表大会报告。这不仅明确宣示了这项举措已上升为党的最高决策部署，必须得以切实有效地贯彻实施，同时也意味着我们必须将“健全行政裁量基准”作为一项重大举措，更深层次、更大力度、更加坚实地使其落地见效。
二、从国家战略层面推进对行政裁量基准的统一立法
现阶段，我国行政裁量基准虽然已经初具规模，但呈现出明显的发展疲态，各地区各部门热情度大大降低，基准文本的重复化、形式化、批发化及过度规则化等问题凸显。一方面，这与缺乏全面、系统、统一的裁量基准制定和适用规则密切相关。在我国，行政裁量基准催生于地方，由下而上地发展，实践始终走在立法之前，规则经常迟到，这致使在如何制定和适用裁量基准问题上，缺乏统一的立法规则。2021年新修《中华人民共和国行政处罚法》尽管从立法上有所供给，[7]但整体上仍显单薄。2022年国务院办公厅印发的《意见》，内容虽然详尽，但属于仅具有指导性的政策文件，且位阶仍然过低。近年来，各地区各部门制定的裁量基准总则，如《广州市规范行政执法自由裁量权规定》（2009）、《湖南省规范行政裁量权办法》（2009）等，虽然能够实现本地区本部门的局部统一，但不同地区之间仍然做法不一。这导致在行政裁量基准的制定义务、制定权限、制定程序、法律效力、适用规则等具体问题上，无法获得制度共识，难以形成科学认识，文本之间的重复抄袭和立场冲突并存，亟须加以全面、系统、统一的立法规范。
另一方面，也与缺乏具体、明确、前瞻的裁量基准建设目标与发展规划密切相关。过去，行政裁量基准催生于基层，也发展于基层，是对基层实践智慧的提炼与归纳。但是，这些实践经验并未获得全面总结与升华，基层部门的有限智识也无法提供前瞻性规划。我国行政裁量基准工作既缺乏未来发展方向和建设远景，也缺少足够的制度创新和探索精神。这导致我国行政裁量基准工程的后期发展一直裹足不前，进展缓慢，既没有及时在新领域和新行业中更新基准，也没有在非行政处罚类基准文本中发展出固定的基准制定技术。因此，亟须转变观念，建章立制，规划未来。
当前，党的二十大报告已将“健全行政裁量基准”作为“扎实推进依法行政”的重要举措和具体抓手。行政裁量基准未来向何处走，不仅需要基层执法经验，更需要国家战略规划；不仅需要政策文件，更需要统一立法。国务院应考虑将行政裁量基准的统一立法工作上升为国家战略，尽快制定《行政裁量基准制定程序条例》（简称《条例》），以立法规则规范推进、统筹建设。在《条例》制定过程中，须遵循如下思路：一是要充分考虑现实性与前瞻性的有机统一。既要尊重现实，充分反映裁量基准在不同地区不同级别不同部门执法活动中的现实问题，又要高于现实，依据裁量基准的发展态势前瞻未来，为新型裁量基准指明方向。二是要充分考虑地方经验总结和国家法制统一的有机结合。既要照顾地方，充分总结和借鉴地方执法经验，又要高于地方，顾及国家法制统一，确保裁量基准的合法性和公平性。三是要充分考虑裁量基准制定与适用的有机贯通。既要涉及前端，对裁量基准的制定程序进行统一规范，又要顾及后端，为裁量基准的后期适用明确规则，尝试建构全流程规范体系，确保裁量基准的统一性和权威性。
总体来说，《条例》应当以统一规范行政裁量基准为主要任务，从多方面进一步推进行政裁量基准制度的科学化构建和法治化建设。在名称界定上，针对理论和实务中所使用的“裁量基准”“裁量标准”“自由裁量权基准”“行政裁量权基准”等不同范畴及认识分歧，应当将其统一表述为“行政裁量基准”，统一界定为是“行政机关在法定授权范围内通过情节细化和效果格化的技术对行政裁量权的具体行使标准予以细化量化而制定的规范性文件”。这里应当明确将行政裁量基准定性为一种规范性文件。前述《意见》将行政裁量基准分为规章和规范性文件两种发布形式，将作为行政立法的规章纳入其中，扩大了裁量基准的范围，显然是不妥的。在立法框架和内容选择上，除总则之外，《条例》应当对行政裁量基准的制定主体及权限、制定程序、技术要求、适用效力、法律监督等作出系统规定，重点解决现行实践中存在的诸如“行政裁量基准是否应当公开”“是否必须公众参与”“如何划定行政裁量基准的制定权限”“如何适用行政裁量基准的效力”“如何科学规范行政裁量基准的技术构造”等较有争议的问题，以保证行政裁量基准领域的法制统一，确保该项制度的法治功效能够得以有效发挥。[8]
三、完善行政裁量基准的监督审查机制和科技保障体系
作为“扎实推进依法行政”的重要抓手，行政裁量基准就是要通过有效规范行政裁量权，推动提升行政执法的质量和效能，切实维护人民群众合法权益，让人民群众在每一项执法活动中看到风清气正，在每一项执法决定中感受到公平正义。裁量基准既关系到行政执法结果的公平与公正，也关系到行政执法效果的科学与合理。因此，从制度上有效解决裁量基准制定程序是否公开透明，实践运用是否严格遵循，错误设定是否及时纠正等问题，都是“健全行政裁量基准”的关键环节和必备内容。
为了更好地承载公平与正义，裁量基准须接受严格的法治监督与审查。在裁量基准制定中，要全面贯彻全过程人民民主，扩大公众参与通道和参与方式，全面公开基准文本，广泛接受市场主体和人民群众监督，维护基准文本的科学性和民主性。在裁量基准制定后，要努力创建备案审查机制，准确查找基准文本与法律、法规、规章抵触情形，及时纠正错误规定，确保基准文本的合法性和规范性。更为重要的是，要加大复议审查和司法审查力度，充分认识裁量基准的双元身份，既要用裁量基准作为审查标准协力解决争议，也要让裁量基准作为审查对象接受复议和诉讼审查，确保基准文本的参照性和可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院对被诉具体行政行为所依据的裁量基准是否合法有效的审查、认定和适用等享有一定的审查权。但是，当裁量基准违法时，法院仅能在其所审理的个案中将依据违法裁量基准所作出的行政决定予以撤销，而不能直接宣告该裁量基准无效。由此可见，法院对裁量基准的审查只是一种间接的审查监督。而且，这种监督的一个最大不足在于缺乏监督的启动程序。对裁量基准的监督来说，只有切实加强审判监督，将裁量基准纳入司法审查范围，才是最完全、最彻底的监督方式。此外，扩大裁量基准的司法审查范围意味着行政裁量权的运作空间受到限制，如此一来，能够将法院对行政权的司法监控效能更为有效地发挥出来，最大限度地保护利害关系人的合法权益。
健全行政裁量制度，还要充分打通现代科学技术与裁量基准之间的密切关联，以科技创新助推行政裁量基准规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段为行政裁量基准打造科技保障体系，实现裁量基准的现代化。[9]在裁量基准制定过程中，应充分利用现代信息技术收集行政执法案例，建设数字化案例库，深入展开大样本数据收集与分析，以大数据技术归纳执法经验，预判违法行为频段、危害后果大小和法律效果格次，为裁量基准文本制定输送客观性、可预测性参照结果，提升基准文本的科学水平。同时，要充分运用现代化信息传播平台，扎实推进全过程人民民主，广泛听取公众意见，为裁量基准文本制定输送经验性、可接受性内容要素，提升基准文本的民主程度。在裁量基准执法适用中，应积极开发现代化行政执法系统。要尽量简化基准文本适用的查询和计算手续，打造一键可查、一键生成等便携式执法设备，为裁量基准执法适用创建菜单式、可自动化操作工具，提升基准文本适用的智能化水平。此外，还须广泛利用现代信息交流技术，扩充双向互动交流通道，收集分析行政裁量基准适用效果，智能抓取问题文本，打造行政裁量基准动态调整机制，为行政裁量基准文本修订搭建智能化、可对话性的信息交流平台，提升基准文本的自我完善能力。
行政法的精髓在于裁量。作为行政裁量权的规制技术，通过制定行政裁量权基准对行政裁量权进行限定、建构和制约，能够有效防止行政裁量权的滥用，并能保持行政裁量权的灵活性。[10]为扎实推进依法行政，积极回应我国执法实践对统一规范行政裁量权的现实需求，必须从立法规范、法治实施、法治监督和法治保障各个环节进一步健全行政裁量基准。这是新时代我国法治政府建设的一项时代使命，也是深入推进法治中国建设的一项重要任务。
|参考文献
[1]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。
[2]中共中央文献研究室 编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37-38页。
[3]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。
[4]周佑勇:《行政裁量基准研究》，中国人民大学出版社2015年版，第26页。
[5]参见何勇：《全面规范行政裁量权基准制定和管理工作着力提升行政执法质量和效能》，载《中国司法》2022年第8期，第32-33页。
[6]截至2022年7月，在31个省（区、市）中，有20个对行政处罚裁量权基准作了规范，有11个对行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等裁量基准作了规定。
[7]《行政处罚法》第34条：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”
[8]参见周佑勇：《建立健全行政裁量权基准制度论纲——以制定〈行政裁量权基准制定程序暂行条例〉为中心》，载《法学论坛》2015年第6期，第10-12页。
[9]参见国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。
[10]参见周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。
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