余泳泽、林彬彬 |偏向性减排目标约束与技术创新

作者简介

余泳泽

南开大学经济学博士，南京财经大学财税学院院长，教授，博士生导师，南京大学特聘研究员，教育部青年长江学者，国家社科重大项目首席专家。主要研究方向为创新与产业发展、财政制度改革。担任中国区域经济学学会和中国数量经济学会常务理事、《产业经济评论》副主编，国家社科基金和自科基金通讯评委，2014年8月至2015年8月在国务院参事室挂职锻炼一年。先后入选教育部学术新人、江苏省“333高层次人才”第二层次培养对象、江苏高校“青蓝工程”中青年学科带头人、江苏省“社科优青”、江苏省“十佳研究生导师”提名、南开十杰等荣誉称号。主持国家社科重大项目、国家自科基金青年、面上、国家社科基金等10余项。

林彬彬     

南京财经大学江苏产业发展研究院

偏向性减排目标约束与技术创新

研究背景

改革开放四十年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但是依靠重工业先行的粗放式发展模式也带来了严重的环境污染和生态恶化（蔡昉，2013）。根据有关机构测算，中国因环境污染每年所造成的经济损失高达GDP的10%，全球性的环境污染问题一直是社会各界重点关注的焦点。为了转变传统的粗放式经济发展模式，打破经济与环境“非此即彼”的局面，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，把创新和绿色放到了突出位置，并在十九大报告中明确了推进绿色发展加快生态文明建设的战略部署。“波特假说”认为适度的环境规制可以促进企业创新，这些创新将提高企业的生产力水平，从而抵消由环境保护与治理带来的成本压力并且提升企业在市场上的竞争力，即环境规制与企业创新是可以实现“双赢”的局面。而创新更是协调环境规制与企业绩效增长的关键环节(Magat,1978)。因此，就微观企业而言，如何在实行技术创新的同时兼顾绿色生产是亟需研究的一个重大现实问题。

与发达市场经济体不同，西方国家的环境规制与中国式环境规制存在较大的差异。“波特假说”认为，环保政策主要通过促进企业工艺创新或采用创新型技术对经济活动产生影响。企业在面临严苛的环境规制措施时，虽然短期内生产成本不断增加，但在长期内会提高企业的生产效率，企业会主动改进技术工艺以减少规制成本对企业经济绩效产出的影响，增加企业的核心竞争力，最终会兼顾企业的经济效益和社会环境效益。即合理设计的环境规制被认为对技术创新具有重要促进作用。在其影响下，西方国家通过实施环境税收或财政补贴等市场化的环境规制方式，逐渐改善了因实施工业化进程而遭到严重破坏的生态环境。例如美国在环境保护的各个领域颁布20多项法律法规，英国对大气污染和垃圾填埋征收高额环保税，法国和意大利等国家通过给工业企业提供高额贷款和补贴来控制环境污染（郭敬，1999）。中国正处于体制转型的发展阶段，市场机制对创新资源的配置尚不能发挥决定性作用，需要政府介入创新活动的激励过程。因此，中国主要采取行政命令式或者政府绩效考核式的环境规制方式（余泳泽和尹立平；2022）。在中国“政治集权、经济分权”的制度背景下，中国式环境规制与地方政府官员的政治晋升息息相关。因此，政府官员的政绩导向和考核制度设计势必对公共政策的制定和执行过程产生深刻影响（陶锋等，2021）。“十一五”规划中，国家首次明确提出将地方干部的污染减排绩效与任用选拔和奖惩相挂钩，环保指标作为约束性指标纳入官员综合考核评价体系，严格实施环保目标责任制。随后，2007年环保部与各省市、自治区、直辖市签订了《“十一五”主要污染物总量削减目标责任书》，将10%的减排目标具体量化到削减化学需氧量571万吨、二氧化硫673万吨，通过签订目标责任书的形式将减排约束性指标分解到各省级政府，各省级政府将减排目标分解到各地级市政府，各市进一步将指标分配给区、县以及辖区内重点污染企业，其中蕴含了中国特色环境规制方式的独特探索。

主要发现

（1）“十一五规划”以来制定的减排指标具有明显的区域偏向性，表现为对欠发达地区给予较低的减排指标而对发达地区施加较高的减排指标。

（2）约束性较强的减排指标会显著提升企业的技术创新水平，并且偏向性减排指标分配进一步强化了中国式波特假说的存在性。

（3）偏向性减排指标对企业技术创新的促进效应在非国有企业、发达地区企业、大型企业以及高工业化水平城市企业中的政策效应更大。

（4）机制分析表明，偏向性减排指标约束主要通过正式环境规制以及创新补贴来促进企业技术创新水平提升。

政策启示

第一，继续推进完善环境管理目标责任制，对地方官员形成强有力的有效约束。环境管理目标责任制实施的初期，地方政府官员在环保压力倒逼之下极易采取简单粗暴的方法，片面处理环保与发展之间的关系，大多采取“先关再说”、“一关了事”或者迫使污染密集型企业迁出本地等急功近利的行为。政治激励的错位以及缺乏明确的分解考核办法也导致地方政府在执行具体的环境政策时并没有取得预期的成果。因此，今后应加强中央-省级、省级-市级、市级-县级的减排目标约束层层分解体系建设，发挥其独特的制度优势和矫正作用，制定明确和合理有效的分解考核办法，将地方政府的环保绩效考核真正落实到实践层面，实现环保考核的可操作性。

第二，进一步完善地方政府官员绩效考核维度和评级体系，由“GDP挂帅”思维向绿色及多元方向转变。长期以来，地方政府缺乏环境保护与生态治理的动机与激励，甚至为了追求经济发展速度而不惜以牺牲环境为代价，导致中央政府实施的一系列环境规制政策未能取得实效。因此，今后应在考核评价级体系中加大环境保护、生态治理与民生福祉等方面的比重，落实环保终身责任制，有效规制地方政府追求经济发展而造成的环境污染行为。同时也要破除“唯GDP论”的思想，引导地方党政官员开展良性的“标尺竞争”，形成绿色高效和科学导向的政绩观与发展观，打造人民幸福、生态良好的发展新格局，实现真正意义上的高质量发展。

第三，充分考虑区域差异的异质性影响，制定合乎实际、因地制宜的环境规制政策，实现规制政策的精准定位。改革开放四十年以来，东部沿海地区与中西部地区经济发展水平、地区资源禀赋、产业布局、污染程度等存在差异，因此上级政府在实施高水平的环境规制政策时要有针对性，应充分考虑区域差异，与当地实际情况相结合，对经济基础较好的地区分配较高的环保考核目标，对经济基础较差的地区分配较低的环保考核目标，有偏向性地层层分解环保目标考核任务，严格禁止“一刀切”的环境规制政策，以免干扰正常的生产生活秩序。

第四，继续完善环境保护与生态治理方面的法律法规，有效发挥环境规制的“倒逼效应”。完备的法律体系对生态环境的保护与治理发挥着强有力的倒逼作用，政府和有关机关必须加强环保法制建设，为惩治环境污染行为提供更具约束力的法律保障。

第五，加大企业技术创新激励，更好地发挥政府补贴对企业技术创新的引导作用。由于政府与企业之间存在着信息不对称，地方政府难以确定所获得补助的企业是否具有相应的资质，对环保补贴的用途也缺乏相应的监督，出现部分企业通过“寻租”活动攫取补贴资源等消极腐败现象，导致地方政府财税政策的激励作用未能得到充分发挥，财政补贴的引导作用仍不显著。为进一步发挥减排目标约束对企业技术创新的“补偿效应”，地方政府在扶持企业技术创新的过程中应加强对补贴企业的筛选和监督，建立合理的评价机制，实现程序公开透明化，对相应类别企业制定针对性的创新补贴政策。

数据公开

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原文刊发

《数量经济技术经济研究》2022年第11期

转自：“香樟经济学术圈”微信公众号

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