摘要
自贸区肩负着在重要领域推出一批重大改革措施，不断形成一批可复制可推广的重大制度创新成果的重要使命。在中国特定政治环境中，上下级政府间的双向互动是推动自贸区制度创新的关键因素。基于前海自贸片区制度创新的案例，提出绩效—风险整合的分析框架，通过研究指出上下级政府之间基于绩效与风险的区别性组合进行双向互动，从而形塑了制度创新的四种类型，即高位推动—扩大创新、风险缓冲—请示授权、默许观望—自主探索和行政干预—及时止损。研究发现，在风险可控的情况下，上下级之间的互惠机制对于自贸区制度创新具有积极意义，而在风险较大的情况下，下级的绩效反馈将对制度创新的可持续性产生重大影响。前海案例有助于我们更深刻地把握绩效反馈和风险应对在制度创新中的作用及具体机制，为新时代进一步深化改革开放提供经验借鉴。
绩效反馈、风险应对与自贸区的制度创新
——以前海为个案的研究
撰文｜郑崇明 倪星
郑崇明，深圳大学政府管理学院研究员；
倪星（通讯作者），中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师。
一、研究问题与文献评估
改革开放使得各种制度变革的浪潮密集涌现，中国成为探索和检验制度理论的“最有前景的试验场”。习近平总书记指出，建设自贸区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，要不断提高自贸区发展水平，形成更多可复制可推广的制度创新成果，把自贸区建设成为新时代改革开放的新高地，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量。近年来，自贸区在外资准入、贸易便利化、金融等领域的改革和事中事后监管等方面的制度创新都取得了丰富成果。现有研究发现，制度创新对自贸区的经济增长具有显著正向促进效应和溢出效应，推动了区域经济的高质量发展，并且随着制度创新的进一步深化和扩大，其对经济的促进也具有显著的长期效应。但另一方面，与国际标准相比较，自贸区的制度创新还存在着较大差距。从国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室发布的自由贸易试验区最佳实践案例来看，其中程序性、技术性的制度创新远远多于政策性、体制性的制度创新，表现出重数量、轻质量的特征。在前海自贸片区的685项制度创新成果中，体制机制类的制度创新只有30项，仅占总数的约4%。不仅如此，即便是在同一个自贸区内的制度创新也存在着类似现象。程序性、技术性的制度创新更容易得到上级支持，而政策性、体制性的制度创新得到上级支持的力度相对不足，甚至还经常被上级叫停。从国家层面来讲，自贸区的制度创新肩负着为中国未来改革开放探索道路的重要使命，但在实践层面上却出现了创新可持续性的巨大差异。那么，应该如何从理论上解释这种现象呢？基于此，本文提出以下研究问题：在制度创新中，为什么有的能够得到默许，有的能够持续，甚至得以推广和扩散，而有的则被迅速终止？在自贸区制度创新的背后，上下级政府之间是如何进行双向互动和博弈的？影响这种互动背后的深层次因素有哪些，产生了哪些后果？
既有文献关于制度创新的研究主要有三种思路。第一种思路是经济学的效率逻辑，认为制度创新源于人们的理性选择，如果某一创新的预期收益高于成本，则将产出新的制度安排；如果预期的创新收益低于成本，则会选择维持现状。经济学的效率逻辑提出了一个简化模型，但制度创新并非是纯粹的成本收益考虑。事实上，制度创新面临诸多非经济因素的影响，如社会网络、文化传统、宗教习俗等。因此，社会学提出了基于合法性逻辑的第二种思路，认为制度创新是组织为了获得外部环境的认同而接受其所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等人们所“广为接受”的社会事实的过程，并通过强制、模仿与规范三种机制来具体推进。第三种思路则从组织学角度提出了基于组织结构功能的分析框架，认为在资源有限的情况下组织需要在效率与合法性之间取得平衡，“松散关联”的组织结构则可以有效缓解两者之间的张力。具体而言，如果一个组织内部结构关联松散，各部门之间相对独立，那么每个部门和单位都可以自我调节，在不同方向上进行实验，甚至宽容变异以适应环境变化。因此，松散结构有利于组织创新，有利于组织发展出长期适应的能力。该视角从增强组织末端的灵活性来看待制度创新，具有很强的解释力和启发性，但组织内部的上下级之间并不是一个横向和静态结构，而是一个纵向互动的过程，这种内部的上下互动对于制度创新同样具有重要意义，这正是本文所要讨论的问题。
作为新时代中国制度创新的实验室，从2013年上海自贸区获批之日起，我国就强调自贸区要通过制度创新形成可复制可推广的改革试点经验。在从中央到地方自上而下的纵向层级中，上级政府无疑是影响自贸区制度创新的重要因素。已有研究发现，上级政府的影响集中体现在两个方面。一是自贸区的法律授权不足，即上级授权不足导致自贸区制度创新缺乏活力。加强权力下放的试验改革已经构成了中国制度创新的重要经验，而自贸区的制度创新因相关立法滞后、缺失和法律层次较低等，抑制了制度创新主体的积极性。二是上下级之间协调成本过高。涉及的协调层次既包括地方与中央部委的协调，自贸区与省直机关的协调，还有自贸片区与当地政府部门之间的协调。地方政府往往是制度创新的主体和发起者，而中央部委放权的积极性和力度与自贸区的期望及客观需要之间存在较大差异，使得创新大多数陷于与中央部委的利益博弈之中，协调成本的增加极大地消解了自贸区制度创新主体的意愿和动力。
不难发现，既有研究虽然对自贸区的制度创新进行了颇为系统深入的探讨，但仍然存在一些不足。首先，很多研究把上级看成是自贸区制度创新的一个结构性障碍，而不是积极的支持者。事实上，上级对自贸区制度创新的态度或回应性并非固化的，而是情景化、策略性行动的结果。其次，现有研究主要关注制度创新的绩效产出，而忽视了制度创新的另一个重要维度即风险防控。最后，虽然有学者关注到了上下级关系对于自贸区制度创新的影响，但其主要聚焦在上下级之间的协调上，而没有揭示双方互动的过程与机制。为此，本文以前海自贸片区制度创新为案例，提出绩效—风险整合的分析框架，通过上下级政府的双向互动来揭示制度创新背后的影响因素和深层机制。
二、制度创新的绩效—风险分析框架
制度创新的本质是用一种制度取代另一种制度。从效率逻辑来看，制度创新往往在两种情况下发生：一是创新改变了潜在利益；二是成本的降低使制度变迁变得合算。除了成本收益，制度创新还受到组织结构、制度环境、变革风险以及个体特征等诸多外部因素的影响，而组织内部的纵向关系则是一个非常重要但又关注不够的变量。当前，中国政府组织的纵向关系主要存在着三种模型，即强调上级权威的“命令—服从”模型、强调下级自主的“讨价还价”模型和尝试协调两者的“非正式政治”模型。在创新机制上，分别对应着中央的“设计试验”、地方的“自主探索”和中央地方互动的“请示授权”三种模式。党的十八大以来，中国更加重视加强中央权威，注重自上而下的顶层设计，对地方自主探索进行更加严格的指导和约束。其中，平衡制度创新中绩效激励与风险约束之间的张力，成为上下级之间互动的关键，也直接决定了地方创新的可持续性。
绩效与风险是制度创新的一体两面。通过制度创新提高经济绩效，在本质上反映的是效率问题。但效率既不是评估人类创举价值的唯一标准，也不是判断文明进步的唯一准则。除此之外，风险应对也对制度创新产生着至关重要的影响。显而易见，制度创新无疑是为了创造更好的绩效，但前提是规避潜在的风险，只有同时满足了这两个条件，对绩效与风险进行动态平衡的制度创新才能持续下去，进而发扬光大。政府是制度创新的重要行动者，上下级政府之间的双向互动构成了制度创新的关键因素。如前所述，制度创新不仅意味着绩效改进，同时也蕴含着潜在的风险。因此，不论是下级政府还是上级政府，都面临着绩效反馈和风险控制之间的理性选择。其中，下级政府在自主探索的基础上向上级政府进行绩效反馈和风险规避，上级政府则对下级政府制度创新的成果进行绩效感知和风险防控。因此，从上下级政府之间的双向互动角度出发，通过绩效高低和风险高低的区别性组合，可以建构一个四维模型，为自贸区制度创新提供理论分析框架（表1）。
在绩效—风险整合的分析框架下，可以看出以下几点。一是在高绩效—低风险的状态下，基于对绩效感知强于改革风险的理性判断，上级愿意投入更多的资源来推动制度创新和制度扩散，进而对下级形成巨大的正面激励，强化其持续创新和扩大创新范围的意愿。二是在高绩效—高风险的状态下，由于上级掌握的资源相对较多，且拥有相对较强的风险应对能力，更可能基于对高绩效的期待，采取风险缓冲的方式，为下级制度创新争取更多的时间和空间资源。对下级而言，一方面要考虑规避风险，另一方面在上级的保护下也有较强的创新意愿，因而更多选择通过请示授权的方式来推动制度创新。三是在低绩效—低风险的状态下，由于没有明显的风险威胁，在短期内也很难看到制度创新的直接成效，上级往往视情况采取默许观望的态度，下级则由此获得了一定的自主探索空间。四是在低绩效—高风险的状态下，创新风险超过收益，上下级都会侧重对风险的防控。在上级的行政干预下，下级会及时进行止损，进而中止制度创新进程。
三、前海自贸片区制度创新的过程与成效
前海地处深圳，毗邻香港，不仅是习近平总书记亲手缔造、亲自决策成立的新时代国家改革开放战略平台，更是国家新一轮改革的战略前沿、开放热土和创新高地，也是深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重要阵地。2014年12月，国务院正式批复前海纳入中国（广东）自贸区（简称前海自贸片区）。中央先后赋予前海自贸片区包括自由贸易试验区、深港现代服务业合作区、社会主义法治示范区、粤港澳深度合作示范区、国家人才管理改革试验区、国家金融业对外开放试验示范窗口、“一带一路”战略支点、跨境人民币创新业务试验区等在内的16项重要使命。作为 “特区中的特区”，前海自贸片区的核心使命是以制度创新求突破，以制度创新谋发展，进而打造成为新一轮改革开放的制度创新高地。
前海自贸片区的制度创新主要分为两个阶段。第一阶段是在中央授权下，遵循“寻找蓝本、识别需求、流程再造，对标国际”的逻辑进行制度创新。以贸易便利化改革为例，为降低制度创新的试错成本，前海行动的第一步是搜寻世界范围内其他国家和地区贸易便利化的最高标准，如世界贸易组织、亚太经合组织、世界银行、经济合作和发展组织、世界海关组织等关于贸易便利化的界定与制度安排，并将其作为学习蓝本。尽管中国的贸易便利化改革与国际组织贸易便利化的目标（提高贸易效率，尤其是通关效率）是一致的，但由于政治经济体制等方面的差异，并不能拿来直接应用。因此，前海行动的第二步是结合国家和自身的实际需求进行流程改造，针对程序繁琐和规则隔离等弊端，对原有程序和规则进行优化调整，提高通关效率。前海行动的第三步是在流程再造的基础上对标国际标准进行制度创新，形成与《贸易便利化协定》相衔接的制度创新清单，从而完成了制度学习、制度修正、制度对接的创新过程。第二阶段遵循“片区试点、省市评估、部委认可、全国推广”的路径进行制度扩散，将经过实践检验的新制度上升为国家制度。同样以贸易便利化改革为例，在创新制度推广的过程中，不同层级的政府扮演了重要的角色和功能。首先，自贸区管委会对改革后的新制度进行试点。其次，省市政府对自贸片区试点的新制度及其效果进行评估，并将成功经验在省市管辖的其他自贸片区复制推广。第三，国家部委对省市自贸区贸易便利化改革进行再评估，通过对改革试点经验的判断、识别、调研和确认，将各自“条”“块”范围内的标志性制度创新成果进行汇总提炼，由设立在商务部的部际联席会议办公室向全国或海关特殊监管区复制推广，使之与世界贸易组织《贸易便利化协定》相契合，从而完成了“地方改革试点+中央支持确认”的制度扩散流程。
自前海自贸片区设立以来，围绕建构中国自贸试验区的基本制度框架，前海在政府职能转变、外商投资管理、贸易便利化、金融开放、法治化等方面开展了大量原创性、引领性、系统性的制度创新，为我国自贸试验区建设形成了一批可复制、可推广的成果。截至2022年4月，前海累计推出685项制度创新成果。第三方机构的评估结果显示，前海自贸片区制度创新指数连续三年在全国自贸区中名列前茅，在“投资便利化”“贸易便利化”“金融管理与服务创新”“政府职能转变”“法治环境”等制度创新指数上均有上佳表现。前海自贸片区成为名符其实的“制度创新策源地”和“改革开放试验田”。
制度创新释放了积极的信号，得到了市场主体的广泛响应。截至2020年，前海自贸片区注册企业累计15.1万家，注册资本累计9.6万亿元，世界500强投资企业累计320家，内地上市公司投资企业累计943家，其中港资注册企业1.13万家。前海自贸片区作为深圳乃至珠三角区域的核心引擎作用已经初步显现，成为我国发展最快、质量最高、效益最好的区域之一。但与此同时，前海制度创新仍然面临一些挑战，在进一步扩大授权、深化改革和扩大开放上还存在不少矛盾和问题亟待解决。制度创新呈现出“两头热、中间冷”“大门开、小门不开”的内在困境。虽然国务院出台的自贸区总体方案赋予了前海先行试验的使命，但受制于国内现有法律规范，地方先行先试的实际权力有限。如负面清单优化改进、对外投资管理权、双多边贸易谈判权、国际规则提案权、国际人才引进权、关税建议权、改革创新试错免责权等均为中央事权，必须逐级上报国务院审定后才能实施。虽然《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区建设实施方案》明确要求在建立国际法律服务体系、建立高标准的投资贸易规则体系、实施外商投资管理体制新模式、加大金融创新开放试验力度、深化拓展跨境人民币业务等方面进行制度创新，但从具体改革进程和实际成果来看，上述方面的制度创新成果相对不足。这从侧面反映出前文提及的技术性、程序性创新远多于政策性、体制性创新的问题。
四、前海自贸片区制度创新中的上下级互动机制
前海自贸片区设立以来，在中央授权下，经过不懈的努力探索，已经从“一张白纸”发展成为“湾区引擎”，取得了国内其他自贸区无法比拟的优异成绩。尤其是在制度创新方面成果显著，形成了大量可复制推广的新制度，为启动新一轮改革开放做出了有益的探索。但另一方面，前海也存在着诸多关键领域的制度创新匮乏问题。那么，为什么在同一个自贸区内，技术性、程序性的制度创新不断被推出，而政策性、体制性的制度创新却不尽如人意？为什么上级对不同类型制度创新的支持态度和力度不尽相同？围绕这一系列问题，我们对前海自贸片区制度创新情况开展了深入的实地调研，同时辅以对政策文件等资料的文本分析，发现上下级之间的双向互动深刻影响着制度创新进程。
如前所述，自贸区肩负着在重要领域推出一批重大改革措施，不断形成一批可复制可推广的重大制度创新成果的重要使命。自贸区的制度创新成果如何才能在更高层面、更大范围进行扩散，关键要看新制度在多大程度上产生了良好的绩效反馈。换言之，只有那些创新性强、市场主体反应好的新制度才能引起上级政府的关注。“前海财税不交给南山，相反，南山还承担着前海的社会管理职能。南山的关注重点也不在前海。要得到南山的支持该怎么办？那就必须做出贡献来，做出亮点来，用亮点换支持。”（访谈资料：2021-128）事实上，前海制度创新成果不仅仅是南山区的亮点，更是深圳市的亮点、广东省的亮点和商务部的亮点。“前海的制度创新是在全国推广复制最多的自贸区之一，在国务院自贸区工作部际联系办公室定期发布的《自贸区最佳实践案例》中，不论是数量还是质量，前海制度创新的贡献都是最引人注目的。”（访谈资料：2021-103）同时，在面对前海自贸区的制度创新实践时，上级既要敏锐感知到创新所产生的绩效，还要对创新的潜在风险进行评估。此时，上级的绩效感知和风险应对能力成为影响其下一步行动的关键。由此可见，上级政府对自贸区制度创新的回应主要是基于绩效高低和风险大小的权衡，而在上级做出回应后，自贸区也会采取相应的行动，最终反馈到制度创新实践中。这种上下互动机制成为了前海自贸区制度创新的关键性影响因素。
（一）高绩效、低风险状态下的高位推动——扩大创新
在上级授权下，通过自主探索形成高绩效、低风险的创新成果，是自贸区制度创新最为重要的成绩。据统计，2021年前海自贸片区新推出制度创新成果75项，新增全国复制推广成果7项、累计65项。这些制度的推广复制离不开上级的高位推动。所谓高位推动，主要是将制度创新列入中心工作，并将其提高到政治高度，从而形成政治势能。在这种情况下，“如果没有上面的推动，新制度的推广复制几乎无从谈起。列入商务部典型案例的制度创新成果就是对我们工作的肯定。另外，制度创新成果的推广复制层次越高，范围越大，也是一种肯定。最重要的是，习近平总书记三次来前海，这是其他自贸区从来没有过的事情。”（访谈资料：2021-213）因此，上级对自贸区制度创新的绩效感知越强，对自贸区制度创新的激励也就越大。那些流程性、技术性的制度创新能最快速产出良好绩效，并且几乎没有改革风险。比如，海关监管中将常规3次办理合并为1次，实现“一次性申报、一次性审批、一次性办结”，基本不登轮查验的快速通关，就是制度创新中高绩效、低风险的典型。在前海685项制度创新成果中，与技术性、流程性改革相关的数量最多，主要是利用人工智能、区块链等现代技术对既有业务流程进行再造，从而极大提高了效率。这些高绩效、低风险的制度创新成果在上级的高位推动下，被迅速推广复制，对自贸区创新主体形成了巨大的激励，从而激励前海不断推出新的创新成果。
（二）高绩效、高风险状态下的风险缓冲——请示授权
在很大程度上，制度创新的收益与风险往往成正比。换言之，要在制度创新上有所突破，就必须在风险方面设置相应的缓冲机制，以避免创新在政治合法性与改革风险之间出现刚性的正面冲突。在这种情况下，那些善于审时度势的政策企业家型领导发挥着关键作用。“改革不可能没有风险，关键是上面有没有人愿意为你遮风挡雨。这方面主要看领导。深圳当年的改革不可谓不激进，事情都捅到中央去了，当时的省委书记很有担当，扛下了所有的责任，保护了干部，让改革得以继续下去。我们现在的制度创新也一样，没有上级的支持和保护，特别是对改革失误的包容，就不可能有开拓性的改革成果。”（访谈资料：2021-109）对自贸区而言，一方面制度创新的成果需要得到上级认可，另一方面自身也直接承担着创新失败的责任。因而在高绩效、高风险状态下，自贸区往往选择请示授权的方式来推动创新，其过程表现为方案设计、请示上级、授权确认、实践探索。“现在都讲顶层设计，大家对创新都比较谨慎了，哪些能做，哪些不能做，能做的可以做到什么程度，大家心里都没谱。现在问责力度不断加大，对我们来讲，就是多一些请示汇报，领导同意的就干，领导没明示的就不干，毕竟出了事谁也担不起责任。”（访谈资料：2021-233）
（三）低绩效、低风险状态下的默许观望——自主探索
在中央授权下，前海自贸片区进行了大量的制度创新。其中，对那些短期内无法预测其绩效和风险的制度创新，上级政府更多采取观望态度。正是上级政府的默许观望，为前海提供了一个相对宽松的空间，有利于自贸区进行自主探索。2021年国家发展改革委公布的《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》中，列出了47条经验，其中有7条是前海自贸片区自主探索的成果。“很多制度创新成果都是在工作实践中摸索出来的，刚开始也不知道这样干行不行，反正没人管，工作又需要，只要上面不喊停，我们就先干。”（访谈资料：2021-134）例如，前海与香港对接的职业资格互认制就是在深港长期交流合作中根据实际需要进行创新的成果。该制度规定，取得香港执业资格的税务师、会计师、房屋经理、调解员等专业人士可以到前海执业，从而极大促进了深港跨境人才流动，推动了前海现代服务业发展。这一制度创新成果很快在前海取得了良好成效，目前税务师、会计师等部分制度已推广至全市，其他领域也具备了向全市复制推广的条件。
（四）低绩效、高风险状态下的行政干预——及时止损
在低绩效、高风险的情形下，上级往往通过强化行政干预的方式来打断或终止制度创新。“中央鼓励自贸区进行制度创新，下放了很多权力，有了权力就有很大的自主性。自贸区外向程度很高，在朝前闯的过程中可能会有一些自己意识不到的风险。在这种情况下，就需要通过定期检查或者定期报告的方式及时跟踪和评估风险，如果超出了我们的控制范围，就必须立即叫停。”（访谈资料：2021-230）另一方面，前海的制度创新也存在授权不足的情况。“只要有权力，有机会，深圳的干部没有什么不敢干的，问题是那些关键性的权力没有下放。如果权力下放了，我们就有机会参与全球规则的制定，参加双边多边经贸合作与对接，也可以与世贸组织、世界海关组织等建立直接联系。但这些权力都不在我们手上，那前海就没有机会同港澳一起在国际经贸规则重构过程中发挥影响力。”（访谈资料：2021-141）究其原因，关键在于这些事项的相关事权都在中央，而这些事项上的制度创新又与国家主权和国家安全休戚相关。在探索诸如此类制度创新时，上级往往从国家主权和国家安全的角度出发，将相关权力牢牢地控制在自己手里。为了防止下级“先做后说，做了不说”的潜在风险，上级需要加强行政干预，通过定期或不定期的现场检查、调研等方式来防范自贸区的制度创新风险。当创新风险超出其应对能力范围时，上级往往立即叫停。而作为下级的自贸区出于风险规避的考虑，必须采取果断措施中止相关探索，及时止损。
上述四种类型之间并非彼此孤立，而是相互交融，共同构成了前海自贸片区制度创新的内在逻辑。首先，自贸区在上级政府的授权下进行自主探索，并将制度创新成果反馈给上级，期望通过创新绩效反馈获得上级更多的支持。其次，上级政府在接收到自贸区的制度创新成果后，对新制度的绩效和风险做出整合性分析，根据绩效高低和风险大小进行区别性组合，做出相应回应，由此出现了上级政府在高绩效、低风险状态下的高位推动行为，高绩效、高风险状态下的风险缓冲行为，低绩效、低风险状态下的默许观望行为，以及低绩效、高风险状态下的行政干预行为。最后，上级政府的这些行为反作用于自贸区制度创新主体，相应地引发了自贸区的扩大创新、请示授权、自主探索和及时止损等行为（图1）。其中，高位推动—扩大创新、风险缓冲—请示授权对于促进自贸区制度创新具有非常积极的意义。究其原因，主要是上级政府和自贸区之间形成了良好的互惠机制。自贸区的制度创新为上级带来了正向的绩效反馈，在风险可控的情况下，上级政府通过扩大制度创新成果来推动改革，进而授予自贸区更多权力来推动新的制度创新。默许观望—自主探索为自贸区的制度创新提供了一个相对宽松的空间，有利于自贸区结合自身的实际情况，进行全方位探索。行政干预—及时止损则直接中止了自贸区的制度创新进程，从而避免了出现因高风险导致的失控局面。相对而言，当自贸区自主探索产生了高绩效、低风险的创新成果时，上级就会采取高位推动的行为；当自贸区自主探索产生了高绩效、高风险的创新成果时，上级就会采取风险缓冲的行为；当自贸区自主探索产生了低绩效、低风险的创新成果时，上级就会采取默许观望的行为；当自贸区自主探索产生了低绩效、高风险的创新成果时，上级就会采取行政干预的行为。由此形成了自贸区制度创新的循环往复路径，从而解释了为什么在同一个自贸区内有的制度创新得到了上级支持，有的制度创新被上级打断，有的制度创新成效显著，有的制度创新少有成效等现象。
五、结论与讨论
新时代的自贸区肩负着在重要领域推出一批重大改革措施，形成一批可复制可推广的重大制度创新成果的重要使命。然而，在实践层面，自贸区制度创新与国际最高标准和国家试验的战略预期之间仍然存在一定差距。不同自贸区，甚至同一自贸区内的制度创新表现也各不相同。本文在绩效—风险整合的分析框架下，结合前海自贸区的制度创新案例，将上下级政府间的双向互动作为主要机制，揭示了自贸区制度创新的内在逻辑。研究发现，在风险可控的情况下，上下级之间的互惠机制对于自贸区的制度创新具有积极意义；而在风险不可控的情况下，下级的绩效反馈将对自贸区制度创新的可持续性产生重大影响。
在现有研究文献中，学者们更多关注的是自贸区制度创新主体的主动性及其受到的上级约束，而忽视了二者之间的互动关系。本文通过个案研究，揭示了上下级之间的互动与自贸区制度创新之间的内在关系，在一定程度上弥补了现有研究的不足。在政策层面上，本文认为应更加关注上下互动对自贸区制度创新的影响，既要看到上下级之间基于风险的博弈互动，也要看到二者基于绩效的互惠互动，在上下级之间形成良性互动的制度创新路径，从而更好地、可持续地推动自贸区的制度创新。新时代的自贸区为研究中国特色的制度创新提供了生动鲜活的素材。作为“特区中的特区”和粤港澳大湾区的发展引擎，前海自贸片区有着与其他自贸区不同的独特之处。个案研究的精彩之处就在于通过个案能够提炼出具有原创性和探索性的理论命题，而基于前海个案分析形成的结论在多大程度上具有普遍性，还需要得到进一步的检验，而这正是下一步所要深化的研究课题。
以上文章原载于《学术研究》2022年第10期
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