我国地方政府民生性预算支出结构差异的制度因素
——纵向统筹与横向趋同
姚东旻 崔孟奇 赵江威
地方预算支出差异受到不同层级政府财政互动的影响，分析地方预算支出差异的成因对于理解政府预算行为至关重要。本文认为这种差异受到两类特殊因素影响：上级政府的纵向统筹和横向同级政府之间的预算结构趋同。纵向来看，我国省级以下地方政府的财政自主权有限，地级市预算必然受到省级政府的统筹引导。横向来看，因我国户籍制度改革伴随的大规模人口流动和地方政府之间的财力竞争，地级市预算也会受周围地区的影响。本文研究发现：第一，省内城市间预算支出结构差异较小，跨省城市间预算支出结构差异较大；第二，毗邻城市间预算支出结构差异较小，不毗邻城市间预算支出结构差异较大；第三，不同支出类型所受纵向和横向影响的大小显著不同。对于教育和科学技术支出，横向趋同效果更为明显；对于医疗卫生和社会保障与就业支出，省级纵向统筹效果更为明显。
一、问题分析
当前，我国财税体制改革不断推进，对优化财政支出结构提出了更高的要求。然而，我国不同地方政府的预算支出结构差异极为明显，一些地区的支出结构仍然与财政的根本任务——实现基本公共服务均等化有较大差距。因此，本文聚焦教育、科学技术、医疗卫生以及社会保障与就业四类支出，基于我国不同层级政府财政关系和预算行为，研究预算支出结构差异的两个特殊成因——纵向统筹和横向趋同。
本文利用2010—2018年地级市数据，将262个城市依次两两组合，对指标作差，创造性地构造“城市对”数据回答以上问题。通过将城市两两配对，一方面城市间各项预算支出比重差异可以被直接度量，便于直接研究预算支出结构差异的影响因素；另一方面，我国各行政区之间的边界使得任意两城市之间的空间关系可以通过是否跨省、是否毗邻予以描述。城市间存在以下四种关系：同省毗邻，同省不毗邻，异省毗邻以及异省不毗邻。基于此，首先使用夏普利值分解法，验证地方预算支出结构差异的纵向和横向来源。其次聚焦异省毗邻“城市对”这类特殊样本，本文使用倾向得分匹配法分解识别纵向与横向对预算支出结构差异影响的大小，同时对比分析教育、科学技术、医疗卫生以及社会保障与就业等不同预算支出类型所受影响大小的区别。
值得注意的是，在本文所划分的四类“城市对”（同省毗邻、同省不毗邻、异省毗邻、异省不毗邻）中，本文着重研究异省毗邻“城市对”样本，这类样本一方面两城市毗邻交界，政府间预算支出结构可能存在横向互动；另一方面两城市所属不同省份，各自所在省级政府对其预算支出结构有不同的纵向影响。因此，异省毗邻“城市对”同时受到纵向和横向两种力量的影响，是我们重要的研究对象。
对于纵向影响，需要对比异省毗邻“城市对”与同省毗邻“城市对”的预算支出差异。通过对一系列经济、财政、民生、环境以及地理特征指标进行筛选，匹配出以上指标特征与处理组异省毗邻“城市对”相似的对照组。此时，两组“城市对”相比较，唯一的区别是两城市是否跨省，因而可以识别省级政府对地级市预算支出差异的纵向影响。同理，对于横向影响，需要对比异省毗邻“城市对”与异省不毗邻“城市对”的预算支出差异。对于对照组异省不毗邻“城市对”来说，两城市所属不同省份，也不存在毗邻关系，且匹配后各项指标特征与处理组异省毗邻“城市对”相似。此时，两组“城市对”唯一的区别是两城市是否毗邻，因而可以识别毗邻对地级市预算支出差异的横向影响。
文章方法论基于“城市对”的构造和行政边界的使用，对于预算支出特征的研究具有重要意义：第一，以行政边界构造准自然实验进行因果推断。我国行政边界随历史沿革而来，具有天然的外生性。通过城市间的行政区划关系，可以构造研究预算支出结构的准自然实验，便于识别制度因素的因果影响。第二，利用匹配方法进行影响分离。通过锁定特殊类型的“城市对”，利用倾向得分匹配方法可以巧妙分离不同层级政府的影响，进而识别纵向统筹和横向趋同两种类型影响的大小和方向。
本文可能的边际贡献在于：首先，系统地检验了影响地方民生性预算支出结构差异的纵向和横向因素，为地方预算支出结构的调整和变动提供一种理论解释，丰富了财政支出和政府预算行为的相关理论。其次，利用“城市对”数据和行政边界自然实验，将倾向得分匹配等因果推断方法综合引入到预算研究中，它区别于空间计量方法的使用，是一次方法使用上的创新。最后，对教育、科学技术、医疗卫生以及社会保障与就业支出等民生性支出做分类研究。各类支出所提供的公共品性质存在较大差异，细分讨论可以增强结果的现实意义。
二、观点摘要
本文通过分析政府间财政互动行为，认为有两个重要机制作用其中：第一，省级因素的纵向机制；第二，毗邻因素的横向机制。
研究发现，首先，跨省城市有更大的预算支出差异，同省城市有更小的预算支出差异。验证了省级政府对下级财政的作用，因地级市财政自主权有限，其预算过程更多取决于其所属的省级政府。省级政府会结合自身特征和情况，根据中央文件精神灵活调整预算管理实施方案，对省内城市的预算支出结构发挥统筹、协调作用。这就导致同省城市间会接受更为一致的省级预算管理要求，反之，异省城市间的预算管理要求和资金统筹安排会有较大差异。
其次，毗邻城市拥有更小的预算支出差异，不毗邻城市拥有更大的预算支出差异。验证了毗邻地级市间的预算支出存在横向趋同。当前，为促进区域协同发展，毗邻地区政府合作愈发密切。此外，对于省内毗邻地区，它们具有更为类似的地理、环境和社会特征，从而可能会有较为一致的预算支出结构。不论是政策的支持还是环境的相似，一定程度上会促进毗邻城市间的策略互动，产生预算支出结构的“模仿”效应。
最后，本文验证了在同时受两种力量影响时，对于教育和科学技术支出，横向趋同效果更为明显；对于医疗卫生和社会保障与就业支出，省级纵向统筹效果更为明显。因此，较同省不毗邻“城市对”而言，异省毗邻城市的四种支出可能最终体现为，教育支出和科学技术支出差异偏小，医疗卫生以及社会保障与就业预算支出比重差异偏大。这可能来源于，不同支出类型所体现的财政事权和支出责任划分不同，导致了上级政府影响和政府间策略互动的相对强弱不同。因教育和科学技术支出均属于隐性法定支出，是政府需要优先确保增长的对象，强调明确各级地方政府的支出责任，因此会在毗邻地区间产生策略互动，力求不“落后”。而医疗卫生和社会保障与就业支出的目标为保障居民卫生健康需求和最低生活标准，根据当前我国的财政事权与支出划分原则，该类基本公共服务职能相关的事权强调省级的统筹和协调，因此地级市的该类预算会更多受到省级政府的纵向影响。
三、政策建议
本文研究发现是中国地方政府预算支出差异的特有故事，不论是纵向统筹还是横向趋同，均是我国特殊国情中的一般性规律。我国地方民生性预算之所以有动机对来自纵向和横向的外部刺激做出反应，根本原因在于我国独特的财政制度设计，它体现了我国财政体制的基本原则和底色——统一领导、分级管理。
首先，纵向影响的存在，验证了上级政府对于下级政府预算编制产生统一领导的事实，这是我国实行政府治理结构渐进变革，优化政府层级结构的重要表现，是“有为政府”利用统筹能力提升资源配置效率的有效反馈。
其次，横向影响的存在，验证了区域间政府的财政互动。对于当下区域间政府合作实践提供了理论支撑。这同时也体现了地方政府的财政积极性，在不违背中央统一领导的前提下，能够因地制宜制定相应政策和管理财政收支。这种独特的财政体制可以更好地统筹资源，协同发力，“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”，发挥我国特色社会主义的制度优势，完成好新阶段经济社会发展任务目标。
最后，地方政府对于不同类型的民生支出的影响具有明显的异质性，因此需要在推进区域间政府合作的同时，完善财政管理体制，建立异质性的工作方案和反馈机制，从经济主导型政府迈向服务型政府，保障各项民生工作的均衡协调开展。
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姚东旻、崔孟奇(通讯作者)、赵江威，中央财经大学中国财政发展协同创新中心，邮政编码：102206，电子邮箱：yaodongminn@ 163.com。
原载《经济学动态》2022年第9期，全文可见经济学动态网站“最新目录”栏目，或点击微信页“阅读原文”。
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