摘要：公共行政学的合法性危机由来已久。从历史看，通过对西方公共行政学建构的五种路径分析发现，其合法性危机的根源在于公共性的缺失。从理论看，应从公共行政的权力、主体、客体、方法和价值等维度来界定公共行政的公共性。从实践看，中国的公共权力框架的独特性、传统政治文化对我国公共行政公共性的影响和中国所处发展阶段对公共行政公共性的规定，构成了中国公共行政学建构中公共性的独特性。中国公共行政学科建构应以公共性为合法性基础实施再造，以历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑为根据，坚持公共性的价值引领，以公共性框定研究对象，建构中国公共行政学的“公共性”话语体系，最终形成“公共性”导向的研究范式，夯实公共行政学科建构的合法性基础。
关键词：公共性 公共行政学 中国公共行政学 独特性
作者夏志强，四川大学公共管理学院院长，教授、博士生导师；谭毅，现四川大学马克思主义学院副教授。
引言
公共行政和公共管理是一个大规模协调人类共存与合作､具有社会管理工程特性的大学问｡作为一门治国之学，公共行政学在本质上是一门如何透过有效的集体行动解决公共问题的科学，是哲学社会科学体系的重要组成部分｡公共行政改革实践对全球及各国实现善治起到至关重要的作用，作为一门专业或学科的公共行政学也在实践与理论的互动中取得了令人瞩目的地位，实现了全面扩散式的知识增长｡目前我国正在经历政治､经济､社会､文化和国家治理等方面全景式的“大转型”，这为中国公共行政学的发展提供了空前的历史机遇，也提出了前所未有的挑战｡“当代中国的伟大社会变革，不是简单延续我国历史文化的母版，不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，不是其他国家社会主义实践的再版，也不是国外现代化发展的翻版，不可能找到现成的教科书｡”作为这一伟大社会变革的引领性战略设计，实现国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标为建构中国特色的公共行政学提供了难得的窗口，也赋予了中国公共行政学者重大的学科建设使命和学术自主使命｡然而，虽然经过多年的发展，当前的公共行政依然是一个充满分歧､共识度低的领域，依然面临着诸多悬而未决的问题，这些危机与问题归结起来就是对公共行政学科的“共识”不足，学科的“合法性”基础不牢，而在学科建构方面对公共性的忽视是最为根本的问题，是所有危机和问题的症结表现､原因所在和求解关键｡为此，我们既要遵循历史逻辑和理论逻辑，审慎地从西方公共行政学科建构的历史与理论中求取经验和教训，又要遵循中国公共行政独特的实践逻辑，从我国公共行政独特的背景及其实践中寻求学科建构的合法性资源｡
一､历史逻辑:公共性缺失导致公共行政学的合法性危机
面对关于公共行政学科“空心化”的质问，西方特别是美国的公共行政学研究者一直在反思和评估其作为一门学科的地位，这种危机意识本身是其学科合法性危机的表现｡在反思与评估中，公共行政学在西方经历了经典行政学､行政科学､政治理论､应用科学､“大问题”等五种建构路径｡
（一）西方建构公共行政学的五种路径
1.经典行政学的路径
经典行政学是政治—行政二分法､官僚制和行政原则的结合体，其构筑逻辑是先将行政从政治中分离出来，然后通过官僚制来定义理想中的高效率行政组织，而后通过来源于工业管理领域的行政原则来规定高效行政须遵从的程序和规则｡
在《行政学研究》中，威尔逊考察了欧陆行政学的状况，阐释了美国行政学的发展路径，提出了政治—行政二分法｡虽然威尔逊的初衷只是想让行政摆脱政党轮替之下的政党分肥制的影响，使其具有相对独立和稳定的地位，然而肇始于他的政治—行政二分法却成为了公共行政学整个历史中争议的渊薮｡诚如斯言:“从学科发展的角度而言，由隐藏在政治—行政二分法之中的技术理性与价值理性之间始终难以化解的矛盾所导致的学科共识的缺乏，才是公共行政学陷入‘身份危机’的根源所在｡”政治—行政二分法的观点经过古德诺的深入阐释之后，与后来进入美国的韦伯官僚制理论一起被认为奠定了传统公共行政学的基础，后世对经典行政学模式的批评也多将之称为“威尔逊—韦伯”范式｡韦伯的官僚制理论为行政组织和程序树立了形式上高效､理性的标杆，为行政学研究提供了另起炉灶的必要理论准备，将政治—行政二分的神话变成了现实｡随后，行政学再从管理学领域引入泰勒的科学管理原理､法约尔的一般管理学､古立克的管理原则论等理论，从而建起了20世纪早期经典行政学的基本框架｡
2.行政科学的路径
草创不久的经典行政学很快就受到“科学主义”及“实证主义”思潮的冲击，对其进行科学化改造的行政科学建构路径呼声日盛｡伦纳德·怀特说:“行政大体上还只是一门艺术，但其转变为一门科学的趋势日益具有重要意义｡”赫伯特·西蒙认为，“甚至一门‘艺术’也不能建立在格言基础之上”，要建立真正的行政科学就必须通过实证研究和实验来决定不同的行政管理安排的合意性｡他批评了古立克等人的观点，将他们总结出来的管理原则称之为“行政管理的格言”，认为这些原则“在每种情况下，都能找到两个或更多的互相矛盾的､不一致的原则，而这些原则同样地可应用于特定的行政管理情境”｡
政治学家达尔从公共行政科学的三个问题出发，提出了建构公共行政学的三个必要条件｡但达尔对公共行政领域规范性价值的重视与处理方法与西蒙有所不同，因此对公共行政领域中人的行为的认识也有所区别，二人据此展开过公开争论｡西蒙把自己定位为一名研究组织特别是政府中人的行为的纯粹科学家，坚持价值中立立场，坚持事实与价值二分法，认为公共行政学是采用实证方法去研究行政现象之间逻辑关系的科学｡而身为行为主义政治科学家的达尔则承认公共行政的研究者不能回避对规范性问题的考虑，但认为如不将伦理问题排除在公共行政之外，就不能建立起公共行政科学｡达尔给出的解决方法是公开研究中所涉及的所有规范性假定｡对于人的行为，达尔则认为行政学研究者不需要成为心理学家或社会学家，只需要应用他们的调查方法就行了｡西蒙建立行政科学的努力还遭致了沃尔多的批判｡沃尔多认为事实和价值相分离并不是现实的反映，只是逻辑上的人为划分，而公共行政研究本质上是规范性的，并不是创立一种逻辑实证论取向的经验理论｡他还批评《行政行为》为以效率至上为中心的行政科学提供了一个严密的辩护，而忽视了民主的价值｡
3.政治理论的路径
在批评行政科学路径的过程中，政治理论的建构路径逐步形成｡如果说西蒙等人建构行政科学的途径是认识论上的实证主义，那么政治理论的建构路径则包含了认识论上的多种流派，主要有解释主义､批判理论和后现代主义等｡然而政治理论建构路径的学科建构意识是比较薄弱的，更注重的是对实证主义行政科学的反思､批判和补救，还没有形成建构独立公共行政学的集体意识，只是想将其重新揽入本已遭受行为主义革命分化的政治学的怀抱｡虽然政治理论取向对民主､公平等规范性价值多有论述，也形成了民主行政理论､代议官僚制､公共行政的行动理论､公共行政的社会建构等多种理论｡但这些政治理论取向的努力仅仅是站在哲学或政治学学科的边缘去拓展疆土，其贡献者对公共行政学科的自我认同本身十分有限，这对于公共行政的学科建构意义不大｡沃尔多可能是个例外，他虽然是政治学出身，但他对自己的公共行政研究者身份有充分的自觉｡从与西蒙论战开始，沃尔多就秉持一种对效率之外的民主等规范性价值的重视和笃信，注重让公共行政从政治哲学理论中汲取所需营养，其名著《行政国家》的副标题就是“美国公共行政的政治理论研究”，他所倡导于1968年召开的第一次“明诺布鲁克会议”对社会公平的强调而形成了“新公共行政学”｡
4.应用科学的路径
在眼看政治理论途径和行政科学途径争论双方的论点都无法让彼此信服之时，一种试图弥合规范性价值与经验研究之间裂痕的折衷路径就应运而生了｡这种折衷在本质上是要将公共行政定位于一门应用科学而非行政哲学或行政科学｡
在于西蒙等人争论无休之时，沃尔多也在试图从政治学领域建构一门公共行政学的自我矛盾中退却，放弃了将公共行政作为独立社会科学或作为政治学的子学科的希望｡他转而将公共行政视为一个专业而非社会科学学科，并比之为医学，以多学科理论为基础，把各种理论和研究取向以及实践经验都囊括在内，以此实现社会目标而取得合法地位｡他认为专业的身份宽泛而灵活，有助于整合公共行政的各方面力量来解决其合法性危机｡沃尔多的这种“专业”视角，实际上就是将公共行政视为一门应用科学｡放弃了成为一门纯粹社会科学的努力，公共行政就可以有自己的价值取向；放弃了成为政治学二级学科的地位，公共行政就可以吸取更多基础社会科学的营养而不断发展壮大｡
5.“大问题”的路径
只有基础社会科学的入侵，而没有准入标准和筛选机制，将公共行政的学术园地撕裂了，甚至连其作为一个专业领域也有被基础社会科学瓜分的危险，其独立存在的合法性基础几乎丧失殆尽｡此时，聚焦公共行政的大问题作为一种从研究对象对公共行政认同危机进行补救的路径被提出来｡
二战后出版的一本名为《公共行政的要素》的论文集的主要关注点就是公共行政的基本问题，与此同时达尔也提出了公共行政科学的三个问题｡虽然达尔带有行为主义风格，意图在实证主义视野下重构公共行政的学科地位，但却也打开了关于公共行政学科地位的潘多拉魔盒，最终导致公共行政学的学科认同出现割据和分裂｡当“大问题”被用作维系公共行政共同体的救命稻草提出来时，问题的层次和方向已与达尔提出问题之时大异其趣｡一般认为，贝恩发表于1995年的著名文章开启了公共行政领域对大问题的讨论｡贝恩提出了公共管理领域的三个大问题，即微观管理如何突破程序循环的问题､实现公共目标的动机问题､绩效测量问题｡1996年，科林跟进了“大问题”的讨论，发表了题为《民主制中的公共行政的大问题》的文章，认为民主制中的公共行政的大问题不同于贝恩所谓公共管理的大问题，并提出了大问题的四条判别标准和公共行政领域的七个大问题｡科林认为，公共管理视角的问题只有在关照民主政体的价值之时才能被认为是大问题，并据其标准和观点对贝恩的三大问题进行了价值改造，使其变得有说服力｡《公共行政评论》杂志在2001年创立了一个以“大问题”为题的对话论坛，科林再次发文，并有数位知名学者加入讨论｡此后，许多著名的公共行政学者都撰文探讨各自关注领域的大问题，大问题路径渐成为公共行政领域的集体行动｡
（二）西方公共行政学的合法性危机
公共行政学科建构之路充满泥泞和波折，一种学科建构路径总是基于对前一种学科建构路径的不足的批判和补救而提出，但同时自身又存在不容回避的致命缺陷，又为新的学科建构路径的提出埋下了伏笔，始终没有摆脱合法性危机｡
经典行政学路径的优势在于促使公共行政脱离政治学而成为一门独立的学科，开启了对行政行为单独进行研究的历史，对于公共行政学科的建构有开拓性的重要意义，其缺点是罔顾了政治与行政不能彻底分开的事实，以及对行政的原则式､谚语式理解，从而使公共行政学自一诞生开始就面临合法性危机，这为行政科学和政治理论路径的产生埋下了伏笔｡行政科学路径的优势在于其对实证主义的拥抱和成为“硬科学”的抱负，能有力回应关于公共行政非科学的诘难，其缺点在于过于自信而不承认这一事实:公共行政既无法成为基础科学，还存在关于它是“艺术”的理解｡政治理论路径的优势在于认识到公共行政中价值中立的不可能性和行政不能与政治相分离的现实，其缺点是使公共行政的学科地位回到了经典行政学之前的状况，有丧失独立性之虞｡应用科学路径的优势在于结合了实证与规范､事实与价值､理论与实践，充分认识到了公共行政学的学科特点，其缺点在于公共行政难以形成自身的独特能力，很可能成为其他学科瓜分的势力范围，自身面临空心化险境，难以摆脱学科建构上的合法性危机｡比如，新公共管理就被许多公共行政领域的学者批判为名不副实，认为新公共管理作为一种理论“在渊源上出自不同学派，在实践上被偷梁换柱，在逻辑上自相矛盾，在作为国家理论的前景上一窍不通｡”“大问题”的路径的优势在于对繁杂的公共行政问题进行聚焦，有利于整合研究主题和减少空心化风险，增进对公共行政研究的认同感，其缺点在于对哪些是大问题不存在统一的观点，对学科建构的积极意义较弱｡
纵观西方公共行政学科建构历程，公共行政越来越成为一个缺乏规范的以研究问题为集结标准的领域，西方公共行政的学科建构史上没有形成一个压倒性的范式｡上述建构路径都缺乏集体认同感，勉强接近范式的几个路径不是遭受长期批判（如经典公共行政路径），就是远遁他乡（行政科学后来在工商管理领域大放异彩），抑或回归其他学科（政治理论路径试图使其回归传统政治学的怀抱）｡而应用学科路径和“大问题”路径离范式相去甚远，研究之间联系松散，缺乏深度对话，更缺乏大范围影响力｡在一定意义上讲，公共行政学科史上最接近范式标准的就是经典公共行政的路径，没有它就没有关于公共行政的独立探讨，所以它被称为公共行政的“正典”，而似乎其后的整个公共行政的发展史一方面是维护和修正这一正典，另一方面就是实现“非正典化”｡由此可见，公共行政学科建构经历了从科学到学科再到领域的过程，公共行政学科建构上的失败和争论使得公共行政的认同标准越来越低，显示了在学科共识建构上越发无力的状况，学科的合法性危机愈演愈烈｡
（三）公共性的阙如是西方公共行政学合法性危机的根源
一门以“公共行政”冠名的学科如果不研究“公共”和“公共性”，其合法性危机就在所难免了｡西方建构的公共行政学科总是存在这样或那样的合法性危机，根源就在于忽视了以“公共性”作为学科建构的合法性基础，更未深入思考公共性在公共行政学科建构中该如何展开，有关公共性的分析和阐释严重不足｡
从西方建构公共行政学的历程来看，“在公共行政已经作为一个专门的研究对象之后的很长时期，‘公共’一词一直处于被束之高阁的窘境｡”西方公共行政学的建构总在围绕政治与行政的关系打转，其背后暗藏深刻的悖论:政治与行政不分离则行政无独立可能，效率政治无法实现，独立的行政学不可能建立；完全分离又不符合现实中政治与行政实践的关系，会陷入“管理主义”泥淖，不符合宪政框架对行政的规定和制约｡正是因为深陷在政治与行政二分法的悖论中无法自拔，西方在建构公共行政学的过程中严重忽视了本应成为中心支柱的公共性｡经典行政学的路径策略性地将政治与行政进行二分，专注效率的提升，没有刻意区分公共行政与私人行政，而是以追求普遍的行政“通则”为目标，公共性的价值淹没在管理学和行政学草创期的混乱之中｡行政科学的路径强调与政治价值的彻底分离，秉持价值中立的科学精神，更是没有公共性的立锥之地｡政治理论的路径焦点在政治而非公共性，长于审查和批判行政科学，弱于学科建树，强调政治价值而没有进行对学科建构意义重大的公共性话语转换，在公共行政学二分法的老路上徘徊｡应用学科的路径认为政治与行政不能分离，部分强调公共性，但没能完整提出公共性的理论框架，只是希冀公共行政学能如医学般“有用”进而“合法”，殊不知医学的研究对象和边界是相对清晰明了甚至不言自明的，而公共性则有天然的模糊性｡“大问题”路径带有一定的公共性，但仅仅列举式地关注公共问题，且其探讨问题的语境有浓厚的新公共管理“管理主义”的余音，后续的争论也延续了传统政治与行政分离与否的逻辑，缺少从整体上用公共性建构公共行政合法性的理论部署｡因此，必须避免对政治与行政关系无休止也无结果的争论，不能再抱住政治—行政二分法作为建构公共行政学的基础，不能一仍旧贯地坚持将公共行政学科独立地位诉诸政治—行政二分法，不能对二分法在公共行政确立初期就已经策略性地完成其历史使命这一事实视而不见，必须明确公共性才是公共行政学建构､延续和发展的合法性基础｡
从学科建构与行政实践的关系来看，西方公共行政学建构的合法性危机一部分也来源于公共行政部门的合法性危机｡在西式代议制民主政体中，公共行政的权力未经公民以选举等形式直接授权，其合法性存在程序上的重大瑕疵，而对公共行政的政治控制就是以强调公共行政行为的公共性来减少公民对其合法性的怀疑｡然而，这种不经民众之手控制的公共性很难保证不被政治家的私利所扭曲，所以，在自由主义民主政体中，公共舆论对公共行政的“公器”性质始终持怀疑态度，公共官僚制的恶名在经许多学者“正名”之后依然难有根本性改变｡公共性缺失导致西方公共行政学合法性危机对建构中国公共行政学有重要启示｡一是要跳出政治—行政二分法悖论｡绝不能只重行政技术而忽视公共性价值，非此即彼地看待政治—行政的关系｡在我国的公共行政研究中，存在割裂政治与行政的关系，盲目推崇和引进西方的公共行政技术的现象｡然而，忽视制度文化土壤所蕴含的公共性价值的技术嫁接必然出现排异反应｡正如有学者指出的那样，“中国公共行政的最大问题在于其合法性危机，而合法性危机的根源在于公共行政公共性的丧失｡”二是应以公共性为基础建构中国公共行政学，夯实其合法性基础，取得学术共同体对学科建构的共识｡建构系统的公共性理论，将公共行政学视为以公共性与公共问题作为对象的研究集结标准的学科，强调公共行政价值的公共性，公共行政主体的公共性，公共问题性质的公共性，公共问题解决的公共利益取向，公共问题解决手段的综合性等，从而建构起基于政治哲学､公共哲学､政治科学的行政工程学，形成其他学科所没有的独特能力｡
二､理论逻辑:明晰公共性意涵是公共行政学建构的关键
弗雷德里克森认为，公共行政的前辈们选择用“公共行政”而非“政府行政”来指代所处研究领域是十分明智的｡因为公共的内涵较政府更为宽泛，且在西方普遍视政府为“必要的恶”的社会背景下，公共较政府更具有道德上的可接受度，也为公共行政在公共性的扩散趋势下的发展留了必要的余地｡之所以要强调其公共性，则是因为公共行政受到宪法的限制､有义务增进公共利益､提供少受市场规律节制的公共物品､基于公众信任来制定政策并行使分配权力等，也是以上原因使得公共行政与私人部门管理存在根本差异｡因此，就公共行政学科建构而言，公共和公共性具有关键性作用｡
公共性（publicity）与公共（public）是一对密切联系但又有区别的概念｡从词源学上看，“公共”在希腊语中有“koinon”和“pubes”两个对应词汇，二者分别是英文中“common”和“public”的来源，前者是共有､共同的意思，后者意指一个人成熟之后能不止关注自己的私利，能够推己及人，理解他人利益｡17世纪末，英语从法语中引入“publicité”，形成了“publicity”（公共性）一词，“18世纪，德语中的名词‘ffentlichkeit’是从较早的形容词‘ffentlich’演变而来的，意思和法语中的‘publicité’和英语中的‘publicity’大体相同｡”当然了，有“公共”及其对应词的存在，并不意味着必然有公共观念｡从哲学上看，公共是一个实质性概念，公共性则是一个形式性的概念，其功能是对公共进行形式化处理，是衡量何为公共的形式化标准，是检验何不为公共的形式化底线｡在研究中学者们往往将形容词的“公共”和程度性名词的“公共性”结合起来使用｡例如，我国哲学学者张江创造性提出了“公共阐释”这个概念，其理由就在于“任何理解与阐释，最终归约､受制于人的公共性与社会性”，即阐释具有公共性｡如果将严格的公共性视为现代性的内容之一，那么作为一种相对标准的公共性则可以衡量前现代和现代社会中的权力公共性｡因此，在分析意义上讲，公共性比公共的含义更为宽泛｡从政治理论上看，“公共”概念的出现是从“Common Good”转变到“Public Interest”的必然结果，有学者仔细考察了这一转变历程，可大体认为前者从整体上强调共同体的福祉，较为模糊，后者从个体出发建构公共利益，逻辑较为清晰，从前者到后者的转变意味着个体利益的觉醒，这与社会学家滕尼斯所强调的从共同体到社区的转变异曲同工，共同体的公共性（实质是共同性）与社会的公共性在特征及存在逻辑等方面有明显的区别，而西方政治哲学中的“社会契约论”等近现代著名理论正是从社会的公共性来进行建构的｡虽然相关研究争议仍然颇大，但上述词源､哲学和政治学的角度的公共与公共性概念为公共行政的公共性内涵提供了重要参考｡基于研究需要，本文主要结合理论与实践从公共行政的角度来谈公共和公共性，特别是学界着墨很多的公共性｡理论上，对于公共行政领域的“公共”概念，并无大家都认同的界定，根据社会科学关于“公共”的五种观点，即多元主义的观点:作为利益集团的公共；公共选择的观点:作为消费者的公共；法律的观点:作为被代表者的公共；服务提供的观点:作为顾客的公共､作为公民的公共，弗雷德里克森提出了公共行政的公共理论的几个必要条件:宪法框架､正直的公民､回应性和仁慈（乐善好施）｡从所要表达的意思看，弗氏所言“公共”（the public）更适合称之为“公众”｡与理论上有部分类似，实践上，我们可以根据公众与公共行政发生互动关系的情况来理解“公共”一词的含义:服务对象和顾客､被管制者､参与者､诉讼当事人､基层遭遇者｡不难看出，西方公共行政学者关于“公共”的代表性讨论主要是从公共行政对象的角度来进行的｡国内的张成福教授则通过指出必须回答的基本问题来阐述公共行政的公共理论，即公民和公民精神､公共利益､公共行动､社会设计和公共责任｡具体说来，我们可以从公共行政的权力､主体､客体､方法和价值等维度来界定公共行政的公共性，以此涵括公共行政学应该研究的主要议题｡
公共行政的权力是其公共性的根本体现｡公共行政担负着将国家意志转化为现实的重要功能，权力是实现这一功能必不可少的条件｡无论是从其来源､运行还是影响对象来看，公共行政的权力都是典型的“公器”，具有公共性特征，是“公权力”的一部分｡其最终来源于公民的同意和形式上的授予，其运行须符合宪法精神，其使用由同样作为“公器”的法律用条文进行具体授予和规范，在每项公共行政活动中，权力的运用须按照程序和实体正义的原则公正进行，如无特殊原因，公共权力应公开形式，以接受公民的监督｡在不同的政治体制内，权力分配的框架是不一样的，形成了关于公共行政权力的不同体制､制度和机制安排｡
公共行政的主体是其公共性的直接承担者｡公共行政的主体是行使公共行政权力并承担相关职能的组织和个人｡严格意义上的公共行政主体一般只能是有相关职权或获得授权的组织，典型的就是政府部门，具有典型的公共性特征，一般统称其为“公共部门”｡但随着新公共管理､治理理论等对外包､社会参与､合作治理等方面的强调，公共行政主体开始多元化，其公共性出现了明显的扩散特征，社会组织､私人部门､公民等都可能成为公共行政的主体，主体的概念在这里已经逐步模糊泛化了｡这就跳出了单纯以身份属性判定公共行政主体的传统思维，而是以其行为是否属于所谓或者类同国家行为为标准来判定，即从身份公共性标准转换到行为公共性标准｡根据这种标准，不同政治体制的公共行政主体也是存在重大区别的｡
公共行政的客体是其公共性的问题承载者｡任何实践､理论及其学科建构存在的最直接理由就是解决相关的问题｡如果没有相关问题的存在，就不会有解决这些问题的实践､理论及学科存在的余地，公共行政也不例外｡公共行政学建构的目的就是解决公共性问题，公共性问题就是公共行政的客体｡在一般意义上讲，公共行政的客体主要包括:公共问题的解决､公共事务的处理､公共服务的供给､集体行动的达成等｡公共行政客体的公共性体现在其利益牵涉面大､外部性效应明显等特征｡虽然不同政治社会的公共行政客体在最本质层面没有区别，但公共行政客体的具体表现形式深受政治体系和社会历史等因素的影响，不同国家的公共行政客体形式也可能存在很大区别｡如何识别一般性公共问题与国别性公共问题是一国公共行政学建构要处理的重要问题｡
公共行政的方法是其公共性实现的关键｡公共行政的方法是将公共行政方案付诸实施以实现公共目的手段｡政府工具研究曾一度是公共行政手段研究的重要领域，但随着治理理论的兴起，公共行政方法的公共性也实现了扩散，从单纯的政府工具转型到公共治理工具｡鉴于各种公共行政方法都可能失灵的情况，在宏观上必须综合运用科层､市场､网络治理等手段，实现优势互补｡在具体选择上，要针对公共问题的性质，灵活选用行政､经济､法律､宣教､利益相关者政策设计等多种方法｡受多种因素的影响，不同国家的公共行政部门使用上述方法的相对比重是不尽相同的，这也是公共行政学研究的重要课题｡
公共行政的价值是其公共性的根本目标｡公共行政是实现公共性价值的重要工具｡公共行政的价值是为了实现公共利益､维护公平正义､承担公共责任､促进社会善治､保持行政开放性､培育公民精神､实现合作治理等｡目的的公共性是公共行政最根本的公共性｡随着公共行政的公共性侧重点由权力的公共性转移到目的的公共性，公共行政的公共性价值承载功能更加突出，如何实现这些价值成为公共行政学建构需要处理的重要问题｡同时，公共行政的公共性价值的表现形式受不同政治文化背景影响，各国具体的公共性价值表现如何及其影响因素差异都是公共行政学应该研究的议题｡
三､实践逻辑:公共性在中国公共行政学建构中的独特性
中国公共行政领域有一批积极反思学科建设的学者，一直在开展相关工作｡在20多年前就已经有学者对中国公共行政学的问题与重建进行了思考｡在近年来的反思中，学者们既总结了我国公共行政学建设所取得的成就，也对公共行政的身份､研究质量等方面作了批判性反思，更对公共行政作为一个学科或专业领域的发展前景进行了建设性的思考，如学科定位与评价标准体系､政治与行政的关系问题､理论与实践的关系问题､国际化和本土化的关系问题，设置专业壁垒，对其他学科进入者进行“知识规训”，“开展前瞻性研究，避免对研究过去的社会科学群的亦步亦趋而使得公共行政的研究成为明日黄花”，构建独特能力，等等｡这些反思对于建构中国公共行政学很有启发意义，但“反思”的焦点尚不够集中和系统｡虽有不少关于公共性的反思，但没有认识到学科建构的关键在于重构公共性，也未就公共性的中国独特性进行全面深入的思考｡公共行政实践深受不同经济基础､政治制度､社会文化背景的影响，具有一定的国别特征｡当初美国同行在效法欧陆行政学研究的时候就一直致力于实现公共行政研究的本土化，而实现本土化的根本前提就是在比较历史视野下体认本国公共行政的独特性｡中国的公共行政学建构必须基于中国的公共行政实践，认真思考在上述因素下的公共行政公共性的独特性｡
（一）中国公共行政的公共权力框架的独特性
政治—行政二分法是以西方的宪政框架､分权制衡制度设计为前提的，其初衷在于降低政党政治对政府行政专业化的影响，以提高行政效率，而中国实行的是执政党领导下议行合一的人民民主体制，虽然有意志表达和意志执行两种功能之别，但这二者的关系和其背后的制度框架是完全不一样的｡一党统揽全局式的政治和行政协调之道也与实行两党或多党制的西方国家迥然不同，在中国实行政治—行政分离缺乏体制合法性｡不仅如此，中国的公务员要接受党的领导这一政治性，也与西方国家强调政务官与事务官分离，且事务官须保持“政治中立”有明显区别｡因此，中国公共行政学的建构要避免政治—行政二分法的误导，政治与行政的中国式关系是中国公共行政学研究的基础性理论课题｡中国政治与行政的关系主要表现为中国特色的政党制度下的党政关系｡西方的政党制度强调各个党派代表不同的利益，相互之间进行竞争和讨价还价，以此实现利益平衡，并企图以此实现权力和利益分配的公共性｡中国的政党制度强调中国共产党作为唯一执政党对全民族､全社会利益的代表和整合，这是中国政治权力公共性的现实方式，中国共产党同时以其“立党为公，执政为民”的宗旨和目标定位来赋予这种公共性以保证｡在以中国共产党的领导､人民当家做主和依法治国有机统一为特点的政治设计中，执政党领导人民制定法律，公共行政的权力来源于中国共产党的领导和法律的赋予，在执政党的领导下依法行政，执行执政党领导出台的政策，因而其权力的公共性来自于以“为公”为目的的执政党和作为“公器”的法律的赋予，执政党通过对公共行政机构的监察和对作为党员的公务员个体的纪律检查来保证公共行政权力运行的公共性｡中国公共行政特殊的公共权力框架导致公共行政与社会的关系往往被党与社会的关系所覆盖，公共行政权力的公共性被融合进执政党所统领的权力的公共性之中，即便一些情况下能够分清公共行政与执政党及其他权力机构的行为，但很多情况下，无论是公共行政公共性的本来面目还是社会对公共行政公共性的体认，公共性都具有很强的政治色彩｡因此，中国的公共权力框架使得公共行政的公共性具有很强的政治性，在执政党､公共行政､社会这三者的关系中，公共行政与社会的关系因受到执政党与公共行政的关系影响而在某种程度上让位于执政党与社会的关系，导致公共行政权力的公共性与政治性密不可分｡
（二）传统政治文化对我国公共行政公共性的影响
公共行政和公共性是近代工业社会以来的产物｡传统社会存在行政，而不存在公共行政，但传统社会存在一些关于行政公共性的思想片段｡静水深流的传统政治文化对当今我国公共行政的公共性影响不容忽视，对形塑我国政府和公务员的公共伦理､公共道德以及社会对二者的公共性期许有潜移默化的影响｡我国几千年的文明史也是同等年份的国家治理史，与如此丰富的传统治理实践相伴随的是绵延不断的传统政治文化｡首先，在以强调“天下为公”的大同社会为理想的中国传统社会中，人的社会存在､中华民族的生存与发展形态以及传统政治体系浑然统一，政治的大一统也是中华民族的大一统，还是人与家庭､社会和国家的大一统｡作为一个民族与文化共同体，中华民族有维系大一统的历史传统，才使得中华文明延续至今，这本身就是中华民族内在的公共性情结的表现｡其次，汉以后的中国传统社会大都以儒家思想为意识形态基础，强调礼治､德治､仁政､养民等理念，强调治理要顺天应人，加上以内朝和外朝､皇权和相权分立等制度设计，辅以科举制度为代表的权力开放机制，给家族王朝统治模式的权力以相当大的公共性｡再次，在修身､齐家､治国､平天下的公共情怀中，中国人构筑起从个人到天下的公共性延展模式，“兼爱”､“兼济天下”依然是现在许多中国人心中的家国情怀，是其公共责任的传统凭由｡在传统个人道德方面，我们强调忠孝､仁义､廉耻等，其软性约束力依然在社会成员中发挥作用，其出发点的一个重要方面就是个人对他人､国家的道德义务，带有一定的公共性质｡最后，受性善论人性假设影响而形成的不同于西方外控型的中国内控型传统行政思想，对中国人的伦理观和行政道德产生深远影响｡例如，传统政治文化中的“清官”思想代表了对权力公共性的正向道德期许｡“清官”思想的持有者希望权力的持有者官员是“青天大老爷”，希望他们能够公正地主持公道，能够秉公执法，能够将行政权力公用而不是以之自肥｡当然，传统政治文化所透露出的公共性是有局限的，其最根本的不足在于:现代西方围绕私人领域展开的公共与国家的抗衡意义的公共性，在中国古代是不存在的｡不过无论如何前述传统政治文化为行政行为提供了潜移默化的文化土壤，仍在事实上对我国行政系统的运转和公务员的心智和行为产生影响｡因此，一方面很有必要对我国传统行政思想的合理成分进行创造性转化，以使其符合我国当前的行政环境，促进行政公共性的实现，另一方面要正视传统政治文化的一些成分对行政公共性的负面影响，及时创造新时代的行政文化以取而代之｡
（三）中国所处发展阶段对公共行政公共性的规定
在中华人民共和国成立之初的政治语境中，在当时“总体性社会”中，行政是完全混同于政治的，其公共性是与阶级性结合在一起的，带有鲜明的偏狭性，缺少包容性｡随着社会主义改造基本完成之后，社会的主要矛盾由敌我矛盾转变为人民内部矛盾，公共性的包容性得以逐步扩大，阶级性退居次要｡此后，我国把工作重心由阶级斗争转移到经济建设中来的过程中，社会主义市场经济的发展为公共领域的扩大提供了必要的物质基础｡在经济发展到一定程度之后，21世纪我国的社会领域也逐步发展起来，社会活力逐步增强，为公共行政公共性由权力的公共性向社会的公共性扩散提供了社会基础｡但正如党的十九大报告所提出的我国社会主要矛盾的论断所言的那样，公共性的“不平衡不充分”依然很突出，城乡基本公共服务存在差距，区域间公共服务失衡，公共行政的维护公平正义等公共价值的功能依然存在障碍，社会对接政府行政公共性的能力依然不足｡而大力倡导“无政府治理”的西方已然进入所谓“后现代社会”，其公共行政的公共性已经大面积扩散到社会而呈泛化之势，广泛开展了公私合作､社会共治的实践，国家与社会的明确界限也因此模糊起来｡这与我国所处发展阶段有明显区别｡因此，我国公共行政要特别注意避免后现代的陷阱，坚持国家与政府在公共行政公共性中的主导地位，因为我们基于公共行政现代性的公共性尚未实现，我们的政府治理体系尚未健全完善，理性官僚制也远不能说已经完工｡也正因为我们公共行政的现代性尚未完全建立，所以才有学者号召用现代的理性叙事话语取代改革的叙事话语，提高本学科的知识求取层次｡这实际上是说要用中国走向现代化的叙事逻辑来书写我国公共行政的公共性｡目前来说，中国共产党提出的国家治理现代化的话语为我国公共行政学研究的公共性提供了历史性契机｡国家治理现代化既保证了国家在治理中的主导地位，又吸收了西方治理理念关于与社会合作共治的想法，符合目前我国的发展阶段实际｡
在上述三个因素影响下，除作为一个因素已经直接述及的公共权力框架外，我国公共行政的其他几个维度也都呈现出自己的特殊性｡例如，中国公共行政的主体当然就包括作为长期执政党的中国共产党，以及在其主导下在各个群众领域成立的带有国家法团主义性质的群团组织；客体性质因其政治和文化背景而需要在参照西方的基础上重新进行类型学建构；方法方面除采用前述手段外，更强调宣传､倡导和教化的作用，注重“营造良好舆论氛围”；价值方面强调“为人民服务”价值观的塑造和群众观点的确立；等等｡
四､再造逻辑:以公共性为基础建构中国公共行政学
以公共性为基础建构中国公共行政学必须从西方公共行政学建构的历史逻辑中吸取经验和教训，从公共性的理论逻辑中取得建构维度，从中国公共行政公共性的独特性实践逻辑中实现本土化｡要坚持公共性的价值引领，用公共性框定研究对象，建构中国公共行政学的“公共性”话语体系，最终形成“公共性”导向的研究范式，夯实中国公共行政学科建构的合法性基础｡
（一）公共性的价值引领
坚持公共性的价值引领要融合西方公共行政学中的公共价值管理理论､中国行政学已有的关于公共性的讨论和中国自己的公共价值体系｡公共价值管理理论的首创者马克·摩尔并未对公共价值下明确定义，凯利等人提出了一个在公共行政学中传播甚广的公共价值概念:公共价值是由公众本身及其偏好所决定，通过一系列手段得以表达，最后由民选官的决定反映出来的价值集合｡但这个概念只是基于西方政治体制的一个模糊概念，也缺乏与哲学领域关于“公共性”研究的理论对话｡在西方公共价值管理理论进入发展关键期之时，中国公共行政学则开启了对公共性的探讨，但二者几乎没有任何交集｡更为重要的是，中国学者在引介西方的公共价值管理理论时，鲜有结合中国自己的价值体系加以对比研究｡而我国在十多年前就提出了建设社会主义核心价值体系的任务，党的十八大首次提出了社会主义核心价值观，十九大又再次强调了坚持社会主义核心价值体系，强调中华民族共同体价值，强调中国精神和中国价值｡因此，作为一种操作性理论的公共价值管理和作为一种规范性探讨的公共性理论须结合起来，引介公共价值管理理论也须思考中国体制和价值的特殊性｡
西方公共价值管理理论认为公共价值来源于服务､结果､信任，其基本主张包括:关注集体偏好；重视政治的作用；推行网络治理；重新定位民主与效率的关系；全面应对效率､责任与公平问题｡一方面，这些主张都基于西方民主政治体制，其背景与中国有很大不同｡另一方面，从本质上讲，东西方的公共性都具有一些相同的底色，如复杂性都是公共性的一个表征，牵涉的利益相关者多甚至是全体公民｡又如公共价值都可能存在民间公共价值与政权核心公共价值的区别，公共价值也都体现在经济､政治､文化､社会､生态等方面｡因此，对西方公共价值管理理论的引介必须透过其制度背景深入思考其底层思想，其核心思想是强调行政的职能并非单纯的遵照执行，而是一个能动的涉及战略管理的一个公共价值创造过程｡而“通过公共行政创造公共价值”在中国的语境中则与西方有很大不同｡公民本位的服务型政府､以人为本的国家治理观､以人民为中心的发展思想､以多元协商为过程特征的公共性求取形式､以“五位一体”分域体现的公共价值等才是中国公共价值理论的重要内涵，而这一切公共性的价值引领之权力都被归于中国共产党｡因此，中国公共行政学建构公共性的价值引领必须以中国的制度背景和语言表达为基准展开｡
（二）以公共性框定研究对象
提炼和聚焦真问题，以便公共行政专业的学者集中力量在确定的主题领域内精耕细作，以此克服公共行政研究的处理对象漫无边际､主题分散化､研究内涵空心化等问题，增进对研究对象的共识｡由于我国属于后发国家，现代公共行政的实践滞后于西方，公共行政学研究起步也晚于西方，因此，在一定程度上公共行政学研究的水平整体上落后于欧美发达国家｡在这种情况下，我国公共行政学研究的许多范畴､理论就都引进自欧美等西方发达国家的公共行政研究，而这些范畴和理论原本所要处理的是西方发达国家的公共行政问题，如果我们不加以鉴别和转化，直接将西方公共行政所关注的问题当成是中国公共行政应该关注的问题，就可能会让我国的公共行政学成为西方公共行政学的知识殖民地，而中国公共行政的真问题却没有被纳入中国公共行政学研究的议程，导致“食洋不化”｡因此，我国公共行政研究需要系统化识别的公共行政问题是中国公共行政的真问题，而不一定是（在很多情况下，一定不是）西方公共行政理论所处理的问题｡有学者按照重要性和宏观程度将公共行政的研究主题和领域划分为三个层次，但在具体各层应该包含哪些主题的问题上存在认识差异｡以公共性为标准，本文认为，宏观层面应是关于公共行政独特性质即公共性的研究和与公共行政密切相关的其他公共哲学研究，如公共性的地位､公共性与公共行政中其他价值的关系研究等，但要避免无公共行政学科意识的单纯宏大理论研究；中观层面应是一些具有解释力的公共行政理论建构，寻求从宏观上的“公共性”如何落实到微观公共行政实践的机制，如公共性实现的影响因素与制度设计，公共性演变的规律及其趋势等；微观层面是公共行政的技术与实践研究，特别是公共行政行为的公共性评估､公共决策的社会参与､公共性实现的机制设计､治理工具等｡就中国公共行政学而言，应该重点研究的领域包括公共哲学､党政关系､公共预算研究､公共政策的理论与实践､公共组织理论､公共治理工具､行政改革与政府治理､全球公共治理､社会治理､比较公共行政等｡对于上述研究对象，其他学科可能也在开展研究，这对公共行政学的良性发展其实是有好处的，公共行政学也只能保持研究领域封闭与开放的平衡｡只是公共行政学要通过对研究者的规训，使其秉持公共性立场和关怀，以解决公共问题的独特能力立于学科之林｡
（三）建构中国公共行政学的“公共性”话语体系
公共行政学身份危机的一大表现就是缺乏有解释力的原创概念，对其他多学科的概念直接采取简单的“拿来主义”，没有为概念使用设定合法性门槛，以致未经加工的外来概念混杂在研究领域内｡要使公共行政成为成熟的研究领域，一方面可以尝试创造一些概念，另一方面要注重外来概念转换，规范概念的使用，防止生吞活剥､不加论证直接借用其他学科概念的做法｡例如第三次明诺布鲁克会议的成果之一就是对公共行政领域的一些概念的合法性进行了反思，试图寻找更合法的概念来建构公共行政的理论，比如用“民主绩效治理”取代从私人部门舶来的“绩效管理”概念等｡中国公共行政研究植根于中国政治体制实际和发展与治理阶段实际，产生了“服务型政府”､“国家治理”等反映中国公共行政独特性的概念，以后须在与其他社会科学和西方公共行政研究进行理论沟通的前提下提出更多有价值的独特概念，而那些未经审视的外来概念不能轻易沿袭，应进行合法性反思和必要的公共性改造，使其适应中国公共行政的语境｡这是因为我国波澜壮阔的政治､经济､社会改革及国家治理实践是空前的，未有现成之路可走的伟大历史实践同样也缺乏现成的理论可用来解释，这迫切需要我国的公共行政学通过规范研究提供具有解释力的概念和理论来帮助理解和指导，在这一过程中，必然能够建构起中国公共行政学的“公共性”话语体系｡
近代以来，我国面临“千年未有之大变局”，被动进入西方主导的现代化进程中，彼时我国在实践上的“拿来主义”使得中国成为了西方方案的试验场｡与此相应，在理论上我国从西方引进了许多学术概念与理论来理解自身的状况和历史｡由此，对包括中国政府行政在内的一切中国情景的理解都建立在西方所提供但并未善加改造的话语体系上，具有鲜明的“西方中心论”色彩｡事实证明，简单粗暴地移植西方的话语体系并不能帮助理解和改进中国的现实｡对于中国公共行政学而言，只有建立自己的话语体系，才能更恰适地理解和解决中国的公共行政问题｡换个角度讲，话语体系建构是学术自主性的重要内容，其目标是能够满足准确描述､合理解释和理性预测中国公共行政实践的需要｡与西方相比，以唯一执政党的集中统一领导､统领全局协调各方为本质特征的中国治理风景独好，催生了治理的中国方案，并及时地在理论上实现了重大创新，提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的原创性话语｡在“治理现代化”这一创新性命题提出来之后，凭借之前在西方治理理论方面的研究积累，中国公共行政学的许多研究力量集中精力开展国家治理现代化研究，正在成为国家治理现代化领域的重要话语贡献者｡
（四）形成“公共性”导向的研究范式
建构一门以公共性为导向的存在广泛共识的中国公共行政学，其主要内涵在于以有边界的公共性阻止公共行政学的盲目性，建立独特的公共哲学，同时以开放性充实公共行政的概念､理论和方法库，以公共性为标准来审查这些要素在公共行政领域的适用性，并注重公共行政的国别性和普适性，在上述基础上形成中国公共行政学的研究范式｡这一研究范式主要是“公共哲学+政治科学+行政工程学”的模式，追求公共行政问题以符合公共性价值的方式得到解决｡在人性假设上，以“公共人”代替“经济人”､“社会人”､“复杂人”､“行政人”等假设，其具有创造公共价值的使命感，强调多主体对公共价值的合作探寻，强调对公众偏好的准确回应和利益相关者的共同协商参与｡在研究方法上，自然科学和社会科学的研究方法都已经十分成熟，但正受到大数据､云计算等信息和数据技术的革命性影响｡没有哪种研究方法是某一学科的专利，明确方法的适用条件是公共行政广泛使用成熟社会科学的研究方法的前提，对于前沿方法，公共行政学者完全可以与相关领域的专家合作研究其在公共行政领域的运用，缩小乃至消除在研究方法上与其他学科之间的代差｡此外，公共行政学还必须以公共性为标准，开发自己特有的方法，如公共问题类型学方法，公共政策设计方法等｡在学科建构公共产品提供上，一要培育研究标准的“守门人”群体｡学者的身份定位左右公共行政的学科定位，如果公共行政的研究者不把自己定位成公共行政这一领域的学者，而是定位为社会学家､管理学家或政治学家等，那么他们就很难有守护公共行政研究标准的自觉意识｡只有那些把自己定位为学科“守门人”的学者才可能努力维护公共行政的研究标准｡二要建立公开共享的学科数据库｡当前，社会科学研究普遍在建立自己的数据库，专业的数据库已经成为信息时代和数据时代各门社会科学的核心学科资产和核心竞争力之一｡公共行政研究可在目前已有的案例数据库基础上，通过定点长期连续观察､定期问卷调查等手段建立独有的动态数据库，使之成为公共行政学研究的核心基础设施｡这也是学科壁垒建构的一个途径，有利于增进研究的专业性｡在研究成果上，要寻找学科交叉和内生的理论生长点｡交叉学科必须出新的东西，不能只是简单的跨学科知识的加减法｡“学者需要付出更多的努力去彻底地整合跨学科间的多种理论范式，继续提高学科的严谨性以免发展只重视范围而不重视深度，包含公共行政研究的共同焦点以整合不同的理论方法和克服学科间的碎片化｡”公共行政研究在保持开放性的同时，更要努力构筑自我认同，把公共行政研究的理论来源结构由完全依赖进口逐步转变为自我建构与外部转化相结合｡在研究的社会功能上，注重公共性实践导向与咨政能力建设｡中国的公共行政学在帮助改善中国政府治理中发挥了其他学科所不能发挥的作用，其研究成果的转化显著改善了我国的行政审批和政务服务流程，其关于“服务型政府”等理论的建构和服务理念的倡导深刻影响了政府治理模式的发展走向，公共行政学科的发展得到了政府和社会的普遍支持，其结合知识积累（区别于一般智库）和问题解决（区别于纯粹学理研究）的发展模式使其既深刻且厚重又实用并有用，在宏观的理论和微观的实践之间寻找到巧妙的契合点｡但这种为实践所青睐的咨政优势也存在过多关注管理和效率因素而相对忽视公共性的一面，这是今后中国公共行政学建构必须要解决的问题｡
〔责任编辑:李潇潇〕
来源：《中国社会科学》2018年第8期
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