摘要
晚清海防问题伴随西力东侵，渐为统治者重视，福州船政局承担了自造舰船的重任。清廷于1879年10月任命黎兆棠为船政大臣，负责改造新式快船以固海防。黎兆棠在任内调整旧制，通过开源节流、转变师法对象、续派生徒出洋等举措，意图提升自建兵船的性能与水平以配合整体海防规划，不过却因多重障碍迫使造船迂缓，最终招致物议而引咎去职。黎兆棠改造新船遭遇的各种困扰，不仅反映静态章程与实践操作的差距，以及各方对船政事业的不同态度，更凸显出国人围绕洋务自强面临的诸多限制与困境。
粤人黎兆棠与晚清海防船政
撰文｜孙锋 关晓红
孙锋，中山大学历史学系博士研究生；
关晓红，中山大学历史学系教授、博士生导师。
自鸦片战争后，清廷御外侮的重心渐从内陆边疆转向海上，其中仿制外国船炮的主张，成为彼时频繁讨论的话题。创办于1866年的福州船政局，即为清廷谋求自造舰船的重要举措，主政此事的船政大臣亦备受瞩目。黎兆棠膺任该职时适逢海疆事亟，购舰造船已迫在眉睫。既往研究围绕船政局的建制运作，已对某些方面进行了考察，惟于黎兆棠任事活动的诸多面相，及其与清廷面临海防挑战的复杂关联鲜有涉猎。本文系统爬梳档案资料与多种文献，通过展现黎兆棠任内造船所遇问题、因应举措与实际样态，力求多层面认识光绪初年错综复杂环境下海防建设的整体状况。
一、仿制新船配合整体海防建设
两次鸦片战争后，海防建设问题渐为清廷内部关注。福州船政局作为其中重要机构，主要任务是仿制西式舰船，维护海疆稳定。1879年10月22日，清廷任命黎兆棠以三品卿衔督办船政事宜时，正值清廷周边局势骤变：该年4月日本吞并琉球，断绝了清廷同琉球的宗藩关系。法国在越南扩张军事力量，加之中方叛将李扬才流窜骚扰，渐成西南边患。彼时西北新疆伊犁又面临被俄国窃据的复杂局面。《申报》警示朝廷应未雨绸缪，加紧整顿海防，否则“一旦祸机猝发，有不可以阻御者已”。京外官员亦纷纷上折条陈海防事宜，如翰林院侍读王先谦指出海防布置亟需筹备兵轮，建议一面从外洋购办新式快碰船回国仿造，“以之防海制敌，可期得力”；一面裁撤国内旧式师船，以节虚糜。此折获清廷批复，当即密谕南、北洋大臣“将海防事宜并该侍读所陈备船械一条，切实筹议，先行具奏”。
李鸿章于1879年12月率先上折，提出了分别购造铁甲船、快船、水雷船、蚊船相辅并行的方案，强调快船船坚且速，为海战制敌利器，断言“铁甲无快船辅佐，则孤注而已”。若经费充裕，国内仿造可与购之外洋者相等。建议将仿制任务交船政局办理，并请敕船政大臣统筹。军机处随即承寄谕旨，允准李鸿章所奏，并令船政局停造寻常木质兵轮，尝试仿造新式快船，“着该管大臣实力整顿，逐渐图功”。而南洋大臣沈葆桢因于12月18日病逝，未就密谕奏复，不过其在遗折中亦表示“铁甲不可不办，倭人万不可轻视”。
上述史实说明，清廷内部基于当时世界海军强国的发展趋势及国情的客观判断，在订购铁甲船、仿制快船方面达成基本共识。且疆臣着力推动清廷海防战略布局从近海防御向驰骋远洋转变，意在对日本形成战略威慑。而福州船政局主要承担了仿造快船之重任。
船政大臣黎兆棠出生并成长于近代开海洋风气之先的广东沿海，他在任职礼部时便对水师建设提出过开放务实的见解，认为“泥古法为之不可也，凭臆见撰之尤不可也”。另外曾就船政如何发展与官绅多有交流，指出船政是“国家安边御侮，保商卫民”的屏障，强调建设船政关键在“裕经费”“重防务”。根本目的是掌握西方先进造船工艺，免受洋匠蒙蔽，以期权操自我。黎兆棠作为较早参与海防筹建并对西式兵船有所了解的清朝官员，其锐意求新又脚踏实地的精神，对嗣后职掌船政局时的主张活动，产生或显或隐的影响。
黎兆棠赴任前夕，专程考察了两广总督刘坤一在广州黄埔购置的船坞，确认“吃水二十余尺之船可期合用”，优于福州船政现用船坞，提出于黄埔设立船政分局的设想，请后者“入都与政府面商”，为铁甲船归国及国内兵船停泊维护之用，并力言快船为海防必不可少之物，表示抵任船政后“亟欲认真讲求”。1880年3月，黎兆棠从广东起程绕道揭阳，与前任船政大臣丁日昌商询兵船制造事宜。到福州船政局接任后，黎即上折言称当今各国建设铁甲船外，皆以多造快船为急务，目前局内仿制新式快船的图纸、工匠均已备齐，计划按照“程规悉仍其旧，制造则究其新”的方案，务使“费不虚縻，功归实用”。4月27日，清廷就该折予以回复，谕令“所有制造事宜，即着认真讲求，务臻精利可用，方为妥善”。《申报》也对黎兆棠上任前后的相关活动予以关注，指出新任船政大臣在奏折中对阅视船坞、询访事宜、稽查船局出洋生徒、新式轮船创制、加意访求泰西诸法各事，均做了较为详尽地叙述。认为“制造轮舶等事，朝廷固不肯轻视，而任其职者亦不敢不认真将事”。对实心发展船政充满期待。
由此而见，黎兆棠抵任前已着手准备相应事宜，并通过与僚友互动逐渐清晰船政局的发展方略：即结合朝旨所拟“对外购置铁甲船、国内仿造新式快船”购造并行为特点的整体海防方案，对比考察闽、粤两地现有船坞优劣、厘清船政与海防之关系、调整造船方案。因此，无论是同寅旧友，抑或报章舆论，多对黎兆棠赴闽履新持积极态度，乐观地认为其能领导船局，为海防建设提供应有助力。
二、遭遇的诸多问题
然而，理想往往难敌现实。虽然黎兆棠抵任时即提出亟应从速仿制新船，可福州船政局内经费仅存6万余两，以致难以开工。巧妇难为无米之炊，福州船政局的财政窘况，在黎兆棠履职前已积重难返。此前承担船政经费饷源的闽海关，1875—1879年间已欠解该局经费逾60万两。黎兆棠上任后打算向闽海关索饷，却因总理衙门议购铁甲船时将该关洋税先行挪用，故未能讨回欠款分文。此时，兼管关务的福州将军穆图善建议黎兆棠采用前任船政大臣吴赞诚的提案，转而寻求南洋协款。黎兆棠亦具折奏告清廷，言及船局经费匮乏倍于往常。加之议购铁甲船，以致“快船之役，更属空拳赤手，无以为匠作先”，考虑到船政与海防相为表里，“既得铁甲，又必佐以快船，始堪训练成军”。希望朝廷能够统筹海疆全局，饬令南洋大臣协饷助船政造船。
恰在此时，中俄关于伊犁问题的谈判陷入僵局，朝旨对崇厚所拟斩监候的决议加深了俄方不满。俄国驻沪领事请英、俄舰队联合向中国示威，甚至计划从国内调遣大批兵舰狙伺中国北方海疆。而日本吞并琉球又造成我国东南沿海的紧张态势无法缓和，各省布防兵轮为此多有不敷。在海疆与边防的双重压力下，清廷于5月15日下旨，明确表示快船经费可先提用南洋海防专款，“着刘坤一、吴元炳协拨银二十万两，俾资经始”。只是朝旨有关快船经费的调配尚未落实，黎兆棠又陷入被同僚轮番质疑和攻击之困境。
福建水师提督彭楚汉率先发难，上折称所带出洋训练的闽局兵船配炮有碍，指出“若不设法更改，战守均难御敌”。上谕令闽浙总督何璟、福建巡抚勒方锜及黎兆棠妥为商办，“如须添配之处即着设法筹款购置添配，以期缓急可恃，精益求精”。经黎兆棠等人查核后，对彭楚汉所奏分别回应，首先指出“机器有卧立之殊，船胁有木铁之别”，本因船而异。各船原设炮位及马力吨位，“均于造船时预定城规”，不便随意更动。继而解释“原议所造船式均系战船，而兼运船之用。续后参以新式，造成式样不一”，倘脱离实际贸然变更，“使船身先受惊损之害，未为计之得者”。鉴于船政业已遵循朝旨，预备“停造寻常木船，专造快船”，因此黎兆棠并不赞成靡费改修局内旧式兵轮。
需要指出的是，彭楚汉虽久经战阵，却以统领舢板、师船、红单船等旧式战船进行水战为主，对西式轮船及海战事宜了解相对浅薄。彭氏批评船政现有兵轮性能堪虞的背后，极可能缘自其与船政大臣针对局内兵船统辖权分属问题的纠葛。按制，闽局轮船应由福建水师提督带领出洋操练。但具体落实时，因兵轮多不齐整，以致相关章程形同虚设，难免激化水师提督与船政大臣间的矛盾。
在黎兆棠看来，船政所造兵船老化及样式陈旧的问题确实存在，如“万年清”等船皆系木胁材质，因完工较早已难堪驾驭。这实与左宗棠奏设船政所定兵商兼用的造船方案密不可分，希望藉此满足海防发展对近代军舰的迫切需求，同时可利用带有货仓的军舰招揽货物贸易各口，解决饷需，遏制外国经济侵略，以期一举两得。该主张对船政初期发展曾发挥积极作用。惟因时过境迁，各国造船技术更新迭代加速，铁甲与铁胁兵船渐成主流，兵商两用的木质舰船劣势尽显：用作兵轮装炮不多，防护薄弱；改作货轮，又因货仓空间不足装货有限。上述症结在海防事亟的环境下愈加突出，以致部分官员无不失望地表示，船政现有各船“只可任载运，而不足备战阵”。
当船政所造兵船遭武官疵议时，总税务司英国人赫德又趁势函告总理衙门，称该局制造“康济”商轮未能平稳，恐搭客载货摇簸倾覆，申呈“将该船详细察看”。由前述可知，清廷内部结合周边局势变化调适整体海防政策，使得购办铁甲船、仿造快船的重要性，远超以往向外洋购买用作近海防御为主的“蚊船”。甚至连此前热衷蚊船的李鸿章也逐渐转变态度，称“赫德谓（蚊船）可海战，攻破铁甲，似非确论”，且船“每点钟仅行八九迈”，火力和航速上远不及铁甲船及快船，不宜在外海远洋接仗。然而此时赫德为维持替清廷承办军火的掮客身份，一面强调“（中国）将海防建设过多寄希望予铁甲船，难免会出现孤注一掷的错误”，反而推销英国炮艇，计划另设总海防司，图谋攫取筹办海防的权力；另一方面则将船政局及法国人日意格视作潜在竞争对手，除极力阻碍日意格染指购船事宜外，还多次宣称开办船政无用。
对于赫德的意图，黎兆棠有所洞悉。他指出赫德“欲中国多购蚊船，则为康济欠稳妥”，批评此举包藏私心，易“使中国水师永无兴日，船政工程渐废”。1880年7月6日，黎兆棠致函李鸿章谈及对该局造船所存问题的初步认识：一是洋监督日意格“本非精于造船之人”，其所雇洋匠、帮办技艺并非顶尖，所造之船多为西洋旧式，“如康邦机器，外国通行已久，而船政迟至光绪二年始行改造”。二是船政局与洋匠签订的合同有纰漏，导致后者延长工时，谋求久食薪饩，竟成锢习。三是西方造船工艺新法迭出，各国皆以多造快船为急务，船局宜兼听广览，“随时通信，互相考较，方不致费有用之金钱，制无用之旧器”。黎兆棠的剖析相对透彻详细，不仅戳穿了赫德的野心，也看到日意格的局限，既对局内既有造船方案的缺陷和机器样式有所认识，重视思考学习相应技术细节，又强调了增设西式学堂，加快培养造船驾驶所需专门化人才的重要性，主张“有西学而后有人才”。更为深刻的是，他已敏锐觉察出涉事各方对船政的訾议，往往夹杂个人主观好恶、学识经历及立场地位差异。这无不体现黎兆棠身为粤籍官员的开放趋新与求实的心态，使其能够较快结合实际状况，作出合理判断。
三、因应举措与舆论期待
经费多寡与工艺优劣，无疑是影响福州船政局此期仿制新式快船的两大重要因素。黎兆棠除从“开源”层面拓宽船政协饷渠道外，还试图采取“节流”方式，通过裁员并厂解决冗费问题。认为“闽厂实由文肃（即沈葆桢）立法过宽，用财过费，故其后不免流弊”，而局内造船陈旧实际上与日意格监督不力、所雇洋匠墨守成规且薪俸过高不无关系。
其实清廷在创设船政局前，各省制造局仿制西式兵轮也鲜有成功案例，而建造一所集“造船，学习制造和操纵轮船发动机，航海和海军训练”为一体的船厂，当时不得不借助西人力量。不过随着船政的发展，局内华匠亦逐渐掌握造船工艺。如黎兆棠向朝廷奏报厂内“澄庆”兵轮下水时，称“所有铁胁、铁梁、铁牵、铁龙骨、斗鲸及轮机、水缸，均系华工自造”，且船身坚固，机器精良。英国海军军官寿尔在参观该局后，亦揄扬华匠技艺水平，“可以和我们英国自己的机械工厂的任何出品相媲美而无愧色”，整个造船厂除工人外，“和外国任何其他造船厂并没有多少区别”。
在船政经费紧张的情况下，裁减局内洋匠以节开销，必然成为船政大臣节流的重要举措。因此，黎兆棠撤销日意格的正监督职位，降低其薪俸，撤换局内洋匠、洋教习，改由船政自行培育的艺徒充任。此举旨在促使中国造船技术独立，其缩减洋人而改用国人，更是对自强初衷的践行。另外也有消除左宗棠对船局的影响，调整机构既有发展方案的考量。日意格不仅与左宗棠过从甚密，且局内洋人多由其延聘，以法人居多。
19世纪前半期，法国在舰船制造方面较少受旧传统束缚，相比自诩为海上头号强国的英国海军，更倾向采用蒸汽机技术，并较早着手研发新式装甲战船。而时至七八十年代，随着舰船制造工艺的再次革新，各国海军实力重新洗牌，英国重夺优势，加之该阶段清廷向外洋订购舰船以英国为大宗，因此船政局采取改法学英的策略，藉此转变师法对象，这一与左宗棠时期不同的做法，无疑是随时势变化，适应本国海防发展需求的选择。具体表现在黎兆棠函托驻外公使曾纪泽于英国招募上等教习；计划让前学堂学习法国语言文字、绘图制器的生徒“概行改归英学”；按英国样式仿制水雷船；等等。
除此而外，黎兆棠还陆续斥革局内差事极暇、冒领乾脩的中方管理人员，并且一改前任船政大臣的持重作风，将功能重叠的舢板厂、截铁厂分别并入船厂及轮机厂，把闲置的稽查艺圃处纳入东考工所。藉此减少局内叠床架屋的设置，以期工归实济。
自黎兆棠推行一系列措施后，船政靡费状况确有改观，尤其针对洋员薪费的支出，由此前12.2万两降至3.8万两，同时局内储款增至40余万两，预备添造“便于移坞就船，且进出坞亦能较速”的石质船坞，以满足工程日渐繁剧的需求。舆论亦赞誉新任船政大臣善于理财，在局内因革举措“可谓察及于微矣”。至于改变师法对象的尝试，则与黎兆棠结合整体海防建设实际，效法参酌西方各国造船工艺，力求“一切经费比前均省，期于饷归实用、工必精良”的旨趣相符。
在推进快船工程进度的同时，黎兆棠还主张续派船政学堂生徒出洋肄习，以期“为海疆备干城之选，为国家储有用之材”。在与两广总督张树声讨论筹建广东西学馆时，黎兆棠便多次表达学问本无中西之殊的观点，认为“学有专门、用有各当”。称“洋人制造确有精理，不从学堂出者，只能步其后尘，不能独出奇异”，并结合船政学堂功课门类，提出驾驶、语言、数理、制造诸学均需讲求，倾向探索西洋实学。可见，随着洋务事业的深入展开，以及大量涉及自然应用、社会科学的西方著作译介，部分趋新人士对西学意涵的理解超越以往。除语言文字外，牵涉新兴事物器具之学问，亦为时人所考究。诚如报章舆论所言“华人之于西学先从语言、文字入手，而后愈推愈广，天文、地舆、格致、制造等类分门别类，竟委穷源，此其大要”。
黎兆棠不但强调新型水师人才应从西学出，而且分析了西方国家造船工艺精良的原因，认为“一由公私学堂认真督课，一由官民合办，争奇兢胜”，然国内仅有船政学堂教授船舶制造，力量薄弱。在官民合办船厂暂时无望的现状下，黎兆棠意图以监修向外洋购办兵船的名义，派出洋艺徒分赴英、德、法等国造船厂学习，希冀“将来学成仿造，不患无匠”。报章为此刊文专论，指出船政派员驻局监造，能及时了解舰船取材、加工、配炮、载重情况，“可谓妥善之极”，毋庸担心“既成之后又有新式者驾乎其上”的风险。称赞黎兆棠“用心能竭尽于武备之中”，欲使天下皆知西法可学，进而培育本国造船人才，提升自造工艺与水平，以期“与西船相衡并驾齐驱于海道”。
上述情况表明，在海防事亟与仿制快船的双重压力下，黎兆棠虽感如牛负重，然对时局及任务的认识，不乏真知灼见。面对船政仿制快船所遇困境，他谋求突破既有体制藩篱，以开源节流、改变师法对象、裁并船厂机构、派遣生徒出洋深造应对，并且构成他关于海防建设与船政发展思想的具体内涵。藉此重申创办船政以为自强本意的初衷，响应中枢筹备整体海防之决策。上述举措虽未必能够妙手回春，但在纠偏船政弊窦方面，或许略有补救。尤其在经费短绌的前提下，培育具备专业技能人才与关注外国造船工艺，对提升自造舰船的水平具有重要意义。因此不少舆论赞赏黎兆棠接办船政以来，“遇事力为整顿，以期船务日形起色”，而其为国慎重选材和倡行西法的务实趋新活动，也符合他建设船政的一贯主张。
四、言官奏劾与造船实际成效
自清廷谕令船政改造快船，黎兆棠便鸠工庀材，还特意函嘱驻德公使李凤苞从国外觅购新船所需机器、水缸各件，计划于1881年初开工。可惜事与愿违，历时半年多才最终敲定船局托买物料事项。舆论对物料延期到工可能造成的连锁反应亦表示关注，慨叹“局中工役倚斧以待”，担忧悬工待料非但无法节省开支，反因工匠“工无所作，食有所给”，导致耗费增加。针对上述现象，部分关切船局发展的朝野官绅认为，此次建造快船“既无洋匠督率，又无精明强干者主持”，仅靠厂内生徒工匠操办，恐“事涉因循或多糜费”。尤其是在承协衙门汇解经费本不及时的情况下，船政自身又难彻底摆脱虚糜赀财的痼疾，极易深陷“急之则抬价，既须受亏；缓之则旷工，又滋糜费”左右为难的困境，以致工程随作随辍，给人留下“连年未造成一船，而支销甚巨”的不佳印象。
天不遂人愿，极端天气亦给船局造成重大损失。1881年8月，福州台风大作，船政各厂遭灾：“轮机厂栈房尽被吹倒，料件栈房墙壁坍塌，截铁厂屋瓦吹落殆尽，拉铁厂栈房瓦盖飞去几半，水缸厂铁栈房概行倾倒，其杂料房、家伙房、铜栈房屋瓦均损坏甚多，水龙房亦倒塌，铁胁厂栈房瓦伤损大半。”上述各厂均是仿造快船的关键部门，修缮厂屋势必稽延时日，天灾推迟了造船进度，以致次年10月快船工程“仅得三分之一”。船政因此招致各方物议，其中以张佩纶的责难最具影响。
1883年3月21日，时任都察院左副都御史的张佩纶上奏弹劾黎兆棠，称其经营船政多年，造舟制器几无成效，致使船厂旷废良多，请旨将其即行开缺，“以儆尸位，而重考工”。25日，清廷谕令开去黎兆棠船政大臣差使。鉴于张佩纶身为清流领袖李鸿藻的门生及既往“以纠弹大臣名著一时”之经历，很难排除他藉此诋毁船政事业的可能。据李鸿章透露“政府周公（即奕訢）久不自专，前唯沈文定（即沈桂芬）之言是听，近则专任高阳（即李鸿藻）”，而以李鸿藻为首的清流派“则颇恶谈洋务”。
不可否认，因造船须时费工，黎兆棠任内3年多仅兴造“开济”一艘兵轮，且至其去职时尚未竣工。但揆诸于史实，此期船政局造船迟缓，显然受制于经费支绌、物料短缺、船式工艺革新、局内船坞性能不足乃至各方响应程度不同等诸多因素制约。各方对船政所存问题的激烈争论中，除有针砭时弊的苦口良言外，亦不乏议者因鄙夷洋务引起的政见纷争。由此反映涉事各方针对海防与船政建设的不同态度与纠葛冲突，以及清廷内外趋新群体推行洋务新政之艰辛。恰如舆论所言，中国每行创见创闻之事，“讪谤臆度，无所不至”，难处颇多。“开济”号正是在这种大环境下应运而生。
事实上，“开济”号作为福州船政局转变造船方案后承建的首艘新型快船，制作规模“与厂中向制各号常式兵轮迥别，图式木模绝无可仿”。在工艺设计和性能参数方面均为当时先进，黎兆棠称道该船“机件之繁重，马力之猛烈，皆闽厂创设以来目所未睹。其大段款式已与常式兵轮有异，制件之精良，算配之合法，悉皆制造学生吴德章、李寿田、杨廉臣等本外洋最新、最上、最便捷之法而损益之，尤为各船所不可及”，将其视作“国家创设船政、力图自强之实效”的典型。性能不但远超船局以往所造木质兵轮，较此前使用同类材质建造的兵轮亦有质的飞跃。甚至连刘坤一也曾多次言及“（南洋）前在外洋定购之南琛、南瑞等船均不如福建船政局所造之开济”，夸诩后者“工料坚致，驾驶甚灵”。
更为关键的是，参加建造舾装“开济”兵轮的工程技术人员，全由船政学堂自行培养。在探索与实践中完成了时人“与其借材于异国，不如育材于本国”的诉求，报章称赞此举于国家大局有裨。虽然期间言官奏称船政局颇有弊端，加之舆论对船政局生徒绘制新船草图数载无功的质询，以及“闭门造车果能合辙”的怀疑，导致一些人主张放弃自造兵轮，转向外洋购办。针对上述观点，评论者一方面认为言官奏陈“必系风传不实”，不乏“与局挟嫌之人混造谣言”；另一方面表示船局在无先例可循的情况下，改造大功率新式快船，难度极高。强调绘图临摹耗时长久，实“不欲使西人参预其事而冀华人之独力制成”，恰好说明黎兆棠处事谨慎、目光长远。如果全然弃建改购外洋，中国终不能自造。
另外，曾经出使外洋的薛福成、李凤苞等人言称兴办船政牵涉甚广。诸如“练船以培养水军，整学馆以提倡实学，增船械以储备战具”，均需留意，实非一蹴可至。清议者每以开销过钜“谓工厂可撤、轮船可废”，断不知制器成艺皆先难后易，倘中道旋辍，不但“掷千百万之巨款”，亦“灰志士之心”。故认为办理船政，坚持自造不可偏废。可见趋新官绅群体对此抱有极大肯定与期待。加之彼时清廷海防总体战略以防日为目标，相形之下，同期日本海军建设在资金投入、培育学生数量、船厂建设规模等方面均远逊中国。具体到自造轮船，两国亦存在明显差距。“开济”快船主体工程于1883年初完工，反观当时日本国内最大的造船厂——横须贺造船厂，仅能制造木质兵轮。迟至 1885年，该厂才尝试建造类似的铁胁快船“葛城舰”。而福州船政局此期改造新船的成效，亦从侧面体现黎兆棠付出的心力。
五、余论
上述事实说明，弃旧图新不易，改弦易辙更难，黎兆棠任内绝非毫无建树。自上任伊始，他便结合全国海防建设总体方略与船政局承担的具体任务，全面考察机构所存问题，通过扩充饷源、并厂裁员、添造船坞、访求工艺等务实举措因应造船困境。然而吊诡的是，舆论称赞黎兆棠勇于任事、兴利除弊的同时，又对船局积弊屡禁屡犯的现象提出尖锐批评，指责局中“条规渐成具文”。梳理黎兆棠任内的主张与活动，可见船政建设方案的落实，往往需要涉事各方积极配合，并非船政大臣一人能够左右，其背后隐含着复杂面相。
船政大臣在闽省的尴尬地位，导致黎兆棠构想的船政发展规划往往无疾而终：船政大臣虽以京卿身份专管船局，拥有钦差头衔，但权势较轻。其对福建的资源，特别是财政资源并无直接控制权，亦无法节制闽省高级官员。虽然黎兆棠上任后，曾奏请南洋调拨临时协饷以解燃眉之急，不过此举无法根除船政经费长期紧张的顽疾。当局内经费支绌时，黎兆棠往往需要托钵奔走各方告贷，以致船局常陷入“惟事专图节省，则减工匠即有旷日持久之病，少采购又有停工待料之虞，欲省转糜，虽设犹废”的恶性循环。相反，闽省督抚及福州将军因掌握经费分配的话语权，迫使黎兆棠“不能不事事禀承督抚、将军”，进而影响到船政建设成效。甚至在船局内部，黎兆棠推行的举措条令也不时遭到员绅匠役挑战阻挠，宛如泥牛入海，难以切实贯彻。
另外，清廷并未真正理解掌控福州船政局的意义，错失利用海防近代化浪潮发展其为全国性质军事工业的可能性。清廷本应设立完备制度管理船政局，却因多重阻碍而收效不著。这似可归咎于上层决策者的理解缺失、疆吏抱有畛域之见的纠葛、社会风气的锢蔽，以及清流官员的排拒，致使整顿船政乃至筹划海防的举措，深受政策、财力、人力、技术、观念制约，呈现事来仓促因应、事过因循中止的特点。反之，倘若中枢机构能够赋予船政大臣更大的权力，那么后者可能降低对福建当局的依赖，并且将充分发挥主观能动优势，尽量消弭涉事各方的扞格疏离，以落实整体海防战略。
令人遗憾的是，黎兆棠的继任者亦未能扭转船局发展颓势，反而受困于类似问题无法自拔。曾经批判船政局成效甚微的闽浙总督卞宝第兼管船政事务后，似乎体会到历任专职船政大臣的苦衷。他从添置机器、制造渐衰、生徒出洋、经费无着诸层面，剖析船局废弛情形，得出“接办船政诸臣欲思弭谤，不得不稍涉圆融，各路荐书难于拒绝，厂员皆系本地绅衿，尤觉碍于情面”的结论。当船政渐从“因船设局”沦落至“因局累船”的窘境，显然又与清廷创设船政的初衷相悖。而在晚清整体海防建设的复杂环境下，加强中枢统筹能力，打破畛域之见，平衡各方诉求，似乎才是消弭设制本意与实际进展不彰之间矛盾的关键所在。此一沉痛教训虽已成为历史，却可对未来海防建设提供有益的启迪与借鉴。
转自：“学术研究”微信公众号
如有侵权，请联系本站删除！
