保障种粮农民收益：理论逻辑、关键问题与机制设计
作者：
高鸣（农业农村部农村经济研究中心）
姚志（长江大学经济与管理学院）
文章刊发：《管理世界》2022年第11期
摘要：提高种粮农民收益是现阶段确保粮食安全的根本之策。基于制度变迁理论，结合政策梳理与实践归纳，本文剖析了长期保障种粮农民收益的重要内涵和内在理论逻辑，严格讨论了种粮农民收益和农民收入的辩证关系，总结出了保障种粮农民收益的核心要义。研究得出，保障农民收益的政策主要是依据经济理论与实践经验而动态调整的，对提高农民收入和夯实我国粮食安全根基起到了至关重要的作用。现阶段中国保障种粮农民收益的制度设计是政策变迁的必然结果，也蕴含了固有的经济逻辑、制度依据和社会道义。保障种粮农民收益首先需要破除收益和收入的“等同论”、确立“包含论”与划清“外延论”。从长远来看，保障种粮农民收益的关键问题是对发展阶段与成果共享、长期目标与短期效益、政府管控与市场改革、自然环境与生产经营、地权分配与公平效率之间的平衡协调。为此，本文建议未来在设计与完善保障种粮农民收益的长效机制时，首先应该实施稳定长效的惠农政策，其次要提高种粮农民应对自然风险的能力，再次要“有能力、有底气、有方式”从容应对市场风险，最后是要严格保护种粮农民的耕地资源与实现“善耕者有良田、成规模”。
关键词：保障农民收益 政策演进 理论逻辑 关键问题 机制设计
一、引言
保障种粮农民收益就是从根源上巩固国家粮食安全，以灵活应对世界百年未有之大变局。庞大的人口基数、有限的水土资源、严峻的生态压力和纷繁复杂的国际环境始终威胁着中国现代化进程中的粮食安全体系（倪国华等，2021；陈飞、翟伟娟，2015）。人口大国的粮食安全问题任何时候都不能放松，正如习近平总书记所言：保障国家粮食安全是一个永恒课题。更何况中国正身处于“世界经济重心之变、政治格局之变、全球化之变、科技与产业之变”的百年大变局中，粮食安全的“忧患”随“挑战”而倍增。面对“威胁和挑战”，除了采取“长牙齿”的硬措施等最严格耕地制度以外，更为重要的是，要切实保障种粮农民的收益、调动农业生产者的积极性与激活农村劳动者的生产潜力。中央已经从战略高度上重视了保障种粮农民收益问题，如2022年的中央一号文件中明确提出要“合理保障农民种粮收益”“健全农民种粮收益保障机制”。不仅如此，共同富裕的宏伟政策目标在城乡中国的背景下聚焦为实现乡村振兴与消除城乡居民收入差别。习近平总书记指出，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，而“中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富”。因此，实现乡村振兴与消除城乡居民收入差别在现阶段第一要务就是要千方百计提升农民收入、保障农民收益。
然而，在理论层面，学界对保障种粮农民收益的长效机制存在一定的争议，且对其理论逻辑的认识仍不是十分清晰。现实层面，2016~2020年期间，种植水稻、小麦与玉米等主要粮食作物的年平均净利润为-32.35元/亩；这意味着种粮农户连续多年“倒贴式”参与农业生产，一部分农户必然会“离乡离农离土或被迫弃耕抛荒”选择高劳动回报的产业或选择非粮化。长此以往，如何吸引高素质的劳动力来从事负利润的粮食生产经营？倘若人口大国的粮食产业长期如此，如何保障粮食安全与食品安全？如此隐患，深为堪忧（何秀荣，2021）。
出于对这些问题的思考，本文基于制度变迁理论，从梳理新中国成立以来中央保障农民收益政策的历史变迁轨迹开始，突出保障种粮农民收益的理论逻辑与厘清内涵要义，剖析未来保障种粮农民收益的关键之所在，并在此基础上设计出保障种粮农民收益的长效机制，这也是本文的主要学术边际贡献。
二、新中国成立以来保障种粮农民收益的政策变迁
新制度经济学是改革开放后国内经济学者广泛运用于分析诠释我国经济发展、土地制度改革等方面的重要理论体系（周业安，2001；周其仁，2005）。新中国成立以来保障农民收益的政策变迁是对七十余年农民收益政策与制度变迁的必然性和规律性的概括，是理论与实践逻辑产生和发展的现实基础。国家保障农民收益主要从粮食政策展开，新中国成立之后，为工业化提供原始资本积累，中国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取了大量的农业剩余（程国强、朱满德，2012），当时种粮农民收益无法得到有效保障。进入21世纪以来，我国先后制定实施了多项强农惠农政策，初步形成了新时期保障种粮农民收益的制度框架和政策体系。梳理新中国成立以来党和国家保障种粮农民收益的政策实践，是提出保障种粮农民收益长效机制的基础。本文依据已有文献（赵德余，2017；倪国华等，2021；程国强、朱满德，2012）和阶段性标志事件将新中国成立以来保障种粮农民收益的政策演化历程分为5个阶段，分别为第一阶段（统购统销）、第二阶段（双轨制并行）、第三阶段（取予平衡）、第四阶段（取税增补时期）、第五阶段（共同富裕）（详见图1）。
（一）统购统销时期：剪刀差与农业税汲取农民剩余（1949~1977年）
在第一阶段，当时社会反复发生粮食市场投机和物价上涨的危机事件，粮价上涨带动了其他商品物价上涨。随着工业建设的快速发展，城市人口持续增加，粮食供不应求的形势日趋严峻。
第一，统购统销制度的形成。为打击粮食市场投机行为、控制通货膨胀与实现粮食供需平衡，1952年中央政府决定建立粮食部，并逐步建立起粮食统购统销制度。1957年进一步规定了具体的粮食市场管理办法，并于当年10月11日全面取消了全国范围内的粮食交易市场。三年自然灾害发生期间，粮食供给面临困难。为了抵御粮食危机，国家采取了增加产粮投入、提价减量征购等一系列有利于粮食生产恢复的调整政策，粮食生产逐步恢复和发展。此后直到改革开放，继续实行粮食统购统销制度，粮价保持稳定。粮食统购统销制度持续了三十余年，总体而言，这项政策在当时保证国内粮食生产和供给与支持国家工业化方面起到了值得肯定的积极作用。
第二，汲取了农民剩余，且统购统销制度的弊端开始显现。随着社会经济发展和生产进步，粮食统购统销政策干预了粮食市场的正常运转机制，采用单一的行政指令性价格分配经济资源，扭曲了市场粮价，一定程度上影响了农民种粮积极性，阻碍了粮食生产的发展和以农业税的形式汲取了种粮农民的收益。1950年全国农业各税收入为19.1亿元，占当年总税收的39%；此后，农业各税每年维持在30亿元左右，至1978年累计达到821亿元（程国强、朱满德，2012）。
总之，这一时期国家将粮食经营权收归国有，取缔了粮食市场，掌控了粮源，同时保持了粮价稳定、调节了供需，但也形成了工农产品之间的“剪刀差”问题（张西营、邢莹，1993；程国强、朱满德，2012）；从阶段性特征来看，此阶段保障种粮农民收益主要体现为解决“农民温饱”问题（见图1）。据陈锡文的估计，从1953年粮食统购统销开始到1985年统购统销结束，工农产品价格剪刀差大约为6000亿~8000亿元。1952~1986年，国家以工农业价格剪刀差的形式从农业中汲取了5823.74亿元，年均达到200亿~300亿元（王梦奎，1999）。农民人均纯收入仅从1954年的64.1元增加到1977年的117.1元。随着我国迈入改革开放的新阶段，粮食统购统销制度面临根本性变革的需求。
（二）双轨制并行时期：保障种粮农民收益的政策伊始（1978~1992年）
改革开放后，进入“双轨制度、保障伊始”的第二阶段。我国的粮价政策也开始发生根本性的变革。这一时期的政策改革可以分为两个时段。
第一时段开始提升种粮者收益。在1978~1984年期间，国家调减了粮食征购数额，且逐次显著提升了粮食统购价格和超购加价。据学者统计，1979年的粮食统购价格较之1978年时平均提高了约20.9%，至1983年则较之1978年提高了49.1%（樊琦、祁华清，2015），显然种粮者获利逐渐增加。
第二时段市场化交易逐渐被允许。在1985~1992年间，受益于产量的增长，市场粮食短缺情形有所缓和，国家开始逐步放开粮食市场管控，引进市场力量调控市场价格和运行。1985年，中央政府决定取消粮食统购统销政策，改为合同定购和议价议购政策。国家按照“倒三七”的比例计算粮食计划价格，并按照平价收购定购粮。种粮农民在完成粮食定购任务之后，可以按照议购价将余粮出售给国家。当然，农民也可以将余粮带到集市上售卖，增加收入。自此，中国粮价形成了“合同订购价+议购议销价”和市场交易“两价并行”的双轨制结构。
总之，这一时期，通过提高粮食收购价格、增加财政支农支出等方式调动农民的生产积极性，一定程度上保障了种粮农民的收益。但在粮食价格双轨制时期，农业各税的年均增速约为10%，从1978年的28.4亿元快速增长到1990年的87.9亿元；而农民人均纯收入从1978年的133.6元增加到1992年的784元；1984~1991年期间，农民真实的纯收入（扣除通货膨胀后）增长率维持在1.8%~2.0%之间，农民的人均可支配收入持续下降（赵德余，2017），仍然是为“解决农民温饱”问题而施策（见图1）。因此，可以说双轨制以后，保障种粮农民的长效收益仍然任重道远，亟需进一步的市场化政策改革。
（三）取予平衡时期：保护价收购制度建立以平衡农民收益（1993~2003年）
这一阶段，20世纪90年代，中国农业政策逐步由“歧视剥夺”向“支持补贴”转型过渡，对农业的取予渐趋平衡。
第一，实施粮食保护价制度，开始平衡种粮农民收益。新一轮高速经济增长带来了高于10%的通货膨胀率，以及沿海局部地区粮食减产和不完善的地区粮食市场等多方面原因导致了1993~1994年粮食价格的迅速上升。为控制通货膨胀，平衡种粮农民收益，国家于1993年2月发布了政策文件，正式建立了粮食保护价格收购政策。1993年底中央农村工作会议作岀了粮食定购实行“保量放价”的决定，即保留定购数量，放开收购价格。1993年采取保量放价政策并建立粮食风险基金。1994年5月，中央发布相关文件，不仅在稳定国内粮食市场、疏浚粮食流通渠道、深化粮企改革、建立健全储备调控能力等方面进行了周密的安排部署，还明确划分了中央和省级地方政府在涉粮工作方面的职责，确立了粮食安全省长负责制，压实了地方的保粮责任。
第二，谷贱伤农问题出现与农民负担日益加重。在市场价格上涨和粮食市场改革措施的共同刺激下，中国粮食产量屡攀高峰，1996年粮食总产量首次突破5亿吨，达到50454万吨；至1998年，粮食总产量增长为51230万吨，“谷贱伤农与卖粮难”的问题再次浮现。2003年，全国的农业税为423.82亿元，比1993年增加了327.43亿元，年均增长20.11%。原农业部的统计数据显示，2000年农民缴纳的税费总额达到1259.6亿元，平均每人承担141.4元，相当于1999年农民人均纯收入的6.5%（程国强、朱满德，2012）。
总之，尽管这一阶段国家仍然收取农业税费，但是财政对农业的转移支付快速增加，农业取予呈现出趋向平衡的态势。这也体现了政府在维护种粮农民收益的政策制度改革变迁过程中存在路径依赖的特征，此阶段种粮农民温饱问题基本得以解决，逐步向解决农民贫困问题阶段过渡。
（四）取税增补时期：增加种粮农民的收益（2004~2019年）
21世纪以来，中国正式加入了世界贸易组织，同时经济社会发展进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，实施了一系列强农惠农政策措施保障种粮农民收益取得实质性突破。2004~2019年，农村居民人均可支配收入从3027元快速增长到16021元。
第一，取消农业各税，减轻农民负担。2004~2006年，中国政府进行了从降低农业各税到完全取消农业各税的政策改革。每年1250亿元农业各税的取消，意味着增加了农民收入，平均而言，约140元/人/年。因此，取缔农业各税增加了种粮农民收益。中国农业税的减免使得中国农民的农业收入提高了9.2%~16.9%（徐等，2012），虽然减税使得地方财政收入线性下降，但却使得农民收入增长了17.8%（泰，2014）。国家统计局数据显示，2004~2019年期间，中国农村居民的人均可支配收入以11.79%的年均增长率从3027元快速增长到16021元，其中来自农业的经营性净收入从2004年的1820元快速增加到2019年的5762元。
第二，增加支持补贴，保护农民收益。2004年全面放开粮食购销市场和价格，为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家对稻谷和小麦实施最低收购价政策，并不断提高粮食最低收购价水平。特别是，2008年以后对玉米、大豆、油菜籽的临时收储措施已建立常态化机制。农业四项补贴成为保障农民收益的重要方式：2004~2010年，四项补贴总额从145.2亿元快速提升到1344.9亿元；此外，从2007年开始实施的农业保险也有利于保障遭遇气象灾害等特殊情况时的种粮农民收益，2007~2019年，中央财政安排农业保险保费补贴由21.5亿元提升到2019年的264.77亿元。
总之，这一阶段为农业税取消后农业补贴政策的日渐强化阶段，属于农民脱贫阶段，体现了党和政府增加与保障种粮农民收益的决心，也是逐步缩小城乡居民之间收入差距的具体体现。
（五）共同富裕时期：稳步提升种粮农民的收益（2020年以来）
2020年，全国居民人均可支配收入的基尼系数达到0.47，比1978年提高了0.15，居民收入差距有所扩大。分城乡来看，罗楚亮等（2017）的研究显示，城市居民基尼系数由2007年的0.34提升至2013年的0.38，而同期农村居民的基尼系数则从0.35提升至0.41。显然，推动共同富裕要求未来中国种粮农民必须稳步增收，农业现代化目标的达成要求未来中国农业必须稳步向前发展。
第一，此阶段初期巩固脱贫攻坚成果。经过全党和人民的艰苦奋斗，中国的脱贫攻坚已经取得全面胜利，消除了绝对贫困（杨灿明，2021）。在此基础上，巩固拓展脱贫攻坚成果是实现共同富裕的基本要求，是“十四五”期间的重点任务，既有强烈的现实需求，也是时代发展需要（张琦、万君，2022）。2020年以来，党中央多次部署了巩固拓展脱贫攻坚成果的相关工作，包括设定5年的过渡期，为扎实推动共同富裕打牢基础，为乡村振兴战略的实现衔接过渡。2021年的中央农村工作会议提出“两条底线”，其一便是巩固脱贫成果确保不发生规模性返贫。2022年的“一号文件”提出要促进脱贫人口持续增收。实现保障国家粮食安全和推动共同富裕的有机统一，必须发展高质量现代农业，充分保障种粮农民收益（黄季焜，2022）。
第二，中后期逐步实现乡城居民的共同富裕。现阶段我国有近9亿人属于低收入群体；而在农村，低收入群体的占比超过90%（李实、朱梦冰，2022）。理论上来讲，“留在农村、囿于农业、耕于田地”的种粮小农户大多数都属于这一群体。扎实推动共同富裕，带动帮扶农村低收入群体的重点任务之一应是保障种粮农民收益。
总之，在共同富裕时期，保障种粮农民收益应该逐步转型为“稳步提升”种粮农民收益，带动帮扶农村低收入群体和扩大中等收入群体规模。在对新中国成立以来党和国家保障种粮农民收益的政策进行梳理过程中，不难发现，本文大量混合使用了保障农民收益和农民收入的概念，为此接下来的部分必须要厘清其内涵要义与理论逻辑。
三、保障种粮农民收益的内涵辨析与理论逻辑
尽管众多已有研究也混合使用了农民收益和农民收入的内涵（薛凤蕊等，2011；冒佩华、徐骥，2015）。事实上，在中央正式提出“保障农民收益”后，可以预见未来围绕此话题不仅将涌现持续不断深入的学术研究，也将有众多政府工作全面推进，因此清晰两者的关系是理论与实践开展的重要前提。只有明晰农民收益包含的主要内容和重要内涵，在后续制定保障农民收益的相关政策措施时才能明确基本落脚点和方向，否则将等同于“井中月、雾中花”。此外，本文的重要边际贡献之一是从经济、社会、制度等视角厘清中央保障种粮农民收益的内在理论逻辑。
（一）内涵辨析
收益和收入的辩证关系随着政策变迁而不断发生改变。关于农民收益和农民收入的关系认识纷争，总结归纳起来，常见于“等同论”、“包含论”和“外延论”3种。
1.破除农民收益和农民收入的关系“等同论”
历史上，收益和收入的关系一直混杂模糊。经济学中收益的概念最早被斯密定义，即“那部分不侵蚀资本的可予消费的数额”。此后的较长时期内，大部分经济学家继承了这一观点的核心内容并从不同维度进行了丰富完善。其中，马歇尔将斯密的收益概念引入到企业层面，提出了区分实体资本和增值收益的收益思想；费雪将收益拓展延伸为3种不同形态，即精神收益、实际收益以及货币收益。希克斯提出了更为一般性的经济收益概念，即“在期末期初保持同等富裕程度的前提下，一个人可以在该时期消费的最大金额”。同时，希克斯也将收益的概念延伸到企业层面，认为企业收益是在某一固定成本核算期内，企业可用于分配的最大资金额度，前提是核算期初与期末资本数额等同。但是在希克斯的收益定义中，未能明确“同等富裕程度”的基本含义，这也成为此后关于收益概念存在争论的原因之一。
现实中，农民收益和农民收入也经常混合使用。国内的部分学者在考察土地流转对农民收益的作用时，选择农民收入的变化作为因变量进行了实证分析（薛凤蕊等，2011）；而耿献辉和周应恒（2012）分别用亩均净收入、梨园单产、梨果单价等变量衡量了梨园的收益；孙昊（2014）等在研究种粮农民收益时，直接使用粮食产量包括该农户当年的小麦、玉米或稻谷生产数量进行衡量。冒佩华和徐骥（2015）的研究发现，“土地经营权的流转不仅有利于农地的集中和规模经营，还能使农民的权利得到保护、收益得以提高”。显然，无论早期还是新进已有研究普遍存在农民收入与农民收益的替代、混用问题。为厘清农民收益和农民收入的关系，本文依据2019年国家统计局的“农村居民人均可支配收入”指标体系和变量解释汇总反映了农民收益和农民收入关系的表1。可见，农村居民人均可支配收入（农民收入）不等同于农民收益。
2.确立种粮农民收益和农民收入的关系“包含论”
本文认为种粮农民收入包含了种粮农民收益。通常情况下，农民收入包含了经营性、财产性、工资性和转移性收入四大类。一方面，2013~2021年间来自种粮收入和其他农业生产经营活动收入构成的家庭经营性收入比重一直在下降，占比从41.73%下降到34.68%；同期来自种植业的收入占比更是从22.91%下降至17.10%，低于农民总收入的1/5；据何秀荣（2021）的估计，种植业收入中粮食生产所占的比重已不足15%。另外一方面，来自非农务工的工资性收入一直在增长，2015年就超过了家庭经营收入成为农村居民收入的第一大来源，2021年的占比达到了42.04%。显然，种粮农民收益包含于种粮农民收入框架之内，主要是指农民通过粮食生产获取的收益。在未来一段时间内，中国政府保障种粮农民收益的主要内容将围绕保障种粮收入、保护农民流转经营权获得地租、稳定与提高政策性的补贴金额（包括农业支持补贴、耕地地力保护补贴与农机购置补贴）等3个方面展开。保障农民收益是因为种粮农民的成本过高，收益偏低，而最重要的手段就是通过补贴手段弥补农民的亏损以稳定和提高农民的生产积极性。因此，从国家统计局给出的“农村居民人均可支配收入”指标体系和变量解释角度而言，保障种粮农民收益包含于种粮农民收入体系中，保障种粮农民收益也能提升种粮农民收入。
3.区分保障种粮农民收益与提升农民获得感的“外延论”
早在2018年，习近平总书记对实施乡村振兴战略作出重要指示强调，“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。”那么，2022年中央一号文件强调的“保障农民种粮收益”是否意味着全面提升“农民的获得感、幸福感、安全感”呢？从这个视角出发，“种粮农民收益”将是一个内涵比“农民收入”更为丰富的词语。显然，此时“保障种粮农民收益”就意味着不仅需要提升种粮农民的收入，而且需要保障提升农村居民“子有所育、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、学有所教、劳有所得”等的覆盖面和水平，满足农民物质与精神文化需求。此时“收益”的提升意味着“效用”或者“满足感、幸福感”的整体改观，包含了农民的衣食住行等方方面面，属于保障种粮农民收益理解的“外延论”。事实上，要明确保障种粮农民收益的基本内涵以严格区分“外延论”。
综上而言，现阶段“保障种粮农民收益”意味着“保障粮食生产者的成本收益”之剩余，能够通过保障农民收益提升农民幸福感（罗必良等，2021），但与保障“农民收入”和提升“获得感、幸福感、安全感”有较大的差异，更不会受到种粮规模的影响，保护小农户种粮收益和鼓励“规模经营户”种粮在现阶段必须兼而有之、共同推进，才能保障国家粮食安全。那么，我国保障种粮农民收益的内在理论逻辑又是什么呢？
（二）理论逻辑
保障种粮农民收益其中必然蕴含了固有的经济逻辑、制度依据和社会道义。为此，此处从上述3个方面深入剖析国家在现阶段“保障种粮农民收益”的内在理论逻辑（见图2）。
1.经济逻辑：稳定国民经济之基础产业
第一，种粮农民从事的农业产业在国民经济中基础性地位决定。虽然农业产业对国民经济的贡献率从1981年的40.5%下降到了2019年的3.9%（2020年为9.5%），但仍然不会影响其基础性地位。一是“民以食为天”，农业是满足人类生存和发展的基础生产部门；正如马克思所言“农业生产是人类参与社会生活、政治生活和精神生活的基础，人类从事这些活动的首要目的就是占有和生产食物”。二是“农为产之基”，农业部门是其他部门存在的基础。马克思还指出“农业劳动是其他一切劳动得以独立存在的自然基础和前提”，种粮农民从事的农业产业为其他国民经济产业部门提供基本的物质需求，劳动力剩余也为国民经济进一步扩大和繁荣发展提供了支撑。列宁则指出了农业生产率提高对工业的影响以及对农业经济的反哺作用。三是“国以粮为安”。从西方发达国家的历史事实来看，其快速发展崛起得益于农业和工业的均衡发展，形成了工农之间互补互促的良性经济格局。相比之下，部分发展中国家大量通过粮食进口优先发展工业，忽视了农业的发展；长此以往，会逐渐形成“以出口高端工业产品换取基础性农业产品”的畸形发展格局，国家粮食安全风险倍增。因此，中国共产党具有高屋建瓴的认识，体现为从带领农民革命时期的充分尊重“农民权益”到带领农民实现社会主义强国阶段的充分保障“农民收益”，不仅体现了社会主义制度的优越性，更是社会主义市场经济发展阶段的“利益共享”。
第二，从事农业产业的农民在社会主义国家中的主人公地位决定。一是中国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的社会主义国家，人民群众中的农民群体和工人阶级都是社会主义国家的主人公。毛泽东把农民看作是一切的基础，既是中国革命的基础、赢得战争的基础、建立新中国的基础，又是发展新中国的基础、建设新中国的基础。中国自古以来是一个农业大国，农民阶层在数量上一直占有绝对优势地位。在新中国成立以前的战争与运动是为农民群众的政治地位而奋斗，实现“翻身做主人”；新中国成立以后的社会主义建设的阶段性探索是为农民群众的根本利益而谋取，实现“收入的翻身”。二是现阶段农民种粮经济收益持续为负、严重损害农民种粮积极性的现实决定。2016~2020年期间，种植水稻、小麦、玉米的平均净利润为-32.35元/亩，其中2016~2019年连续四年种粮净收益为负，2020年才开始为正，严重损害了种粮农民的积极性（蒋和平等，2020）。一些先见的学者提早预见并敲响了警钟：现实粮食生产中农民收益偏低，使得主产区粮食生产和种粮农民收入增加的压力越来越大（蒋黎、朱福守，2015）。选择从事农业生产意味着连续多年“倒贴式”亏本，理性的农户必然会“离农离土与弃耕抛荒”选择高劳动力回报的产业，或选择非粮化——种植产品价格相对较高的经济作物。因此，可以说从种粮农民的成本收益上考虑，保障种粮农民收益符合现阶段经济发展规律，不得不提上议事日程。正如2004年中央一号文件所指出的那样：“抓住了种粮农民的增收问题，就抓住了农民增收的重点；调动了农民的种粮积极性，就抓住了粮食生产的根本；保护和提高了主产区的粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局”。
2.制度逻辑：保障农业大国之粮食安全
第一，正确处理政府与市场的关系决定要保障种粮农民收益。社会主义市场经济制度之优越性体现为，社会主义市场经济体制是中国共产党的伟大创举，是社会主义基本经济制度的重要组成部分，是中国特色社会主义的重大理论和实践创新。创新实践过程中，党和国家逐渐科学认识了有为政府和有效市场的关系，深化“放管服”改革成效显著，政府治理能力大为提升，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系日益完善。未来新时期在改革与完善产权制度和优化要素市场化配置过程中，粮食市场的改革目标要求保障种粮农民收益，也必然能够进一步夯实市场经济运行的基础性制度。
第二，中国特色耕地产权制度改革现实决定了要保障种粮农民收益。当前中国特色耕地产权制度下面临3个重大的现实性问题：一是农村耕地资源抛荒现象普遍，不利于保障国家粮食安全。中国大规模的耕地资源抛荒始于20世纪80年代，经历了由隐性（未充分利用）到显性（直接弃耕不种）、由季节性到常年性的变化，抛荒周期不断延长（罗拥华，2012）。2017年仅粮食主产区的撂荒面积就高达6082.95万亩（陈景帅、韩青，2021）。不仅如此，耕地闲置比率日渐提升。有研究表明，2002~2013年，中国闲置耕地的比例从0.32%上升到5.72%（金芳芳、辛良杰，2018）；2013年全国农用地闲置率高达15%，约2.7亿亩（甘犁，2014）。二是耕地非粮化、非农化问题仍然十分严峻，可利用耕地资源持续减少。中国土地矿产海洋资源统计公报显示，2017年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少的耕地规模达到32.04万公顷。不仅如此，1986~2002年间，全国每年约有252.6万亩的耕地转换成非农利用（谭荣、曲福田，2006）。2002年后我国土地财政兴起，耕地非农利用更为严重，2003年全国从农村征收的耕地面积从305.26万亩增长到2011年的392.63万亩，此后年间略有下降，2017年为305.26万亩。三是中国耕地质量下降严重。1979~1991年间，中国高产耕地占耕地总面积的21.55%，中等产量耕地占37.23%，低产量耕地高达41.22%。国土资源部2016年的统计公报以及2009年《中国耕地质量等级调查与评定》等相关数据资料可知，截至2015年末，中国全国参与耕地质量等别调查的面积达到了20.19亿亩，耕地质量的平均等别为9.96等，比2009年下降了0.16等，高等地面积占比下降了3.39%，而中等地及低等地面积占比上升了3.16%，低于平均等别的10~15等地占比却上升了3.11%（胡存智，2013）。第二次土壤普查以来，全国总体耕地质量水平偏低，仅仅为欧美发达国家的60%。在2017年时，中国耕地土壤的平均有机质含量较低，仅为1.8%，对比西方发达国家耕地有机质含量的3.5%而言，中国仅是其1/2。以肥沃的东北黑土地为例，近60年来其耕作层土壤有机质含量平均下降了30%，部分地区甚至下降50%（郭小燕，2020）。习近平总书记强调“坚持藏粮于地、藏粮于技，实行最严格的耕地保护制度，确保把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。而稳定和增加种粮农民的种粮收益是保障国家粮食安全的关键（张晓山，2021）。
3.社会逻辑：助推乡城中国之共同富裕
第一，农业是脆弱性行业，农民是弱势群体，保障种粮农民收益事关整个农业行业的未来和社会的和谐安定。中国耕地贫瘠、农民群体人口众多、人均可耕地资源少，农业技术存在较大差距，农业的国际竞争力弱等众多原因导致了中国农业不具有比较优势，加之受到市场与自然风险的双重影响，农业的脆弱性异常明显。2022年开始的俄乌冲突可能会给世界粮食安全带来了不同程度的影响，也警示我国的粮食安全问题。粮食安全出了问题，往往派生出社会安全、政治安全等一系列重大国家安全问题，甚至动摇国本（冯维江，2019）。美苏争霸时期，苏联的粮食供应在较长一段时期内大量依赖进口，粮食危机也最终成为导致苏联解体的原因之一。无怪乎前美国国务基辛格曾称“控制了粮食就控制了人类”，而1974年美国农业部长布茨也曾直言“粮食是武器，是外交谈判中的一种主要工具”。
第二，保障种粮农民收益是共同富裕政策目标的具体体现。2022年的中央经济工作会议突出强调了要保障种粮农民的合理收入，这是一个重要的政策导向：要让农民增加收入，特别是要让种粮的农民增收致富。当前，推进乡村和农民的共同富裕很重要的一个方面要解决农民的收入问题，特别是要提高种粮农民的收入。中国要富，农民必须富。一是只有保障种粮农民收益，持续推动农民的共同富裕，才能够稳住农业的基本盘。所以强调稳字当头，稳中有进，稳住农业的基本盘是基础，才能稳住广大农村这一战略后院，才能够提高农业的综合生产能力，才能够进一步巩固和发挥压舱石的作用。二是只有保障种粮农民收益，推动农民和农村的共同富裕，才能够扩大农村的消费需求。农业农村的消费需求规模大、体量大，所以要把增加农民收入，使农民富裕起来，才能释放农村的消费需求，从而促进新发展格局的形成。三是只有保障种粮农民收益，才能够逐步缩小城乡居民贫富差距，解决农业和农村的发展不充分、不平衡的问题。
总之，现阶段“保障种粮农民收益”存在固有的经济逻辑、制度依据和社会道义，意味着稳定国民经济之基础产业、保障农业大国之粮食安全与最终实现城乡中国之共同富裕。那么，在现阶段“保障种粮农民收益”面临的关键问题又是什么？
四、保障种粮农民收益的关键问题
明确关键问题是采取有效措施的重要前提。保障种粮农民收益的关键问题涉及到经济发展阶段和经济成果、长期目标与短期效益、政府与市场、自然环境与生产经营、农地地权与公平效率之间的关系处理。此五大核心问题的归纳遵循了中央保障种粮农民收益“是时候了（必要性）→该保多久（时效性）→政府、农户怎么样去保障（可行性）”的内在理论逻辑。
（一）发展阶段与成果共享的关系
党的十九届五中全会提出，在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，将继续实现第二个百年目标，这标志着中国进入了一个新的发展阶段——社会主义初级阶段中的一个新阶段。在新的发展阶段，要坚持“共享发展”等新理念。共享发展意味着发展目标是为了人民，发展成果需由人民共享，通过更为有效的制度安排，实现全体人民的共同富裕。在未来一段时期内，农村居民的收入提升问题必然将成为共享发展成果工作的重要内容。保障种粮农民收益实质上是党和国家处理社会主义市场经济的“发展阶段与成果共享”之间关系的权衡，是共同富裕政策目标的具体体现。具体而言，需要处理好以下4个方面的内容。
第一，处理好发展阶段与“扩大共享覆盖面”的关系。虽然共享是全民共享、人人享有的共享，但针对种粮农民时，在充分考虑经济发展阶段性的基础之上，需要探索如种粮补贴的倾斜范围和力度，尤其是在前文厘清种粮农民收益的基本内容方面，需要加大力度、提高额度与维持年限长度，甚至于逐步探索将保障种粮农民收益的覆盖面扩大到全体农民。
第二，处理好发展阶段与“扩充成果共享内容”的关系。虽然共享是全面共享，旨在全面保障人民在各方面的合法权益；但针对种粮农民时，现阶段发展成果的“共享”主要集中在增加收益上。因此，需要扩充成果共享的基本内容包括增加社会性服务等，而不仅仅是提高种粮收入和增加种粮补贴额度。
第三，处理好发展阶段与“创造多样共享途径”的关系。“保障种粮农民收益”本质上是最大程度激发种粮农民力量，依托农民种粮保障全国人民的粮食供应共享，以稳定基本盘才能安心发展整个国民经济，用少量经济发展成果共享提高种粮农民收益。显然，种粮农民为国家粮食安全做出的贡献是不可估量的，因此要处理好经济发展阶段性与共享途径多样性的关系，逐步增加种粮农民的获得感与成就感。
第四，处理好发展阶段与“形成渐进共享进程”的关系。在社会主义市场经济发展的初级阶段，阶段性的共享是渐进共享，必然将经历由“低到高、从不均衡到均衡”的渐进过程。如何把握不同发展阶段中对种粮农民实现不同的成果共享尺度，是未来很长一段时间内需要面临的重要课题。
（二）长期目标和短期效益的关系
现阶段“保障种粮农民收益”需要明晰长期目标和短期效益的关系，即“保障种粮农民收益”是短期的政策目标还是长期目标。事实上，历史以来的国家农业政策的导向显著影响着粮食产出与种粮农民的收益（见图3）。已有文献研究论证了，粮食生产率变化的阶段性特征与收购价格政策存在较大的相关联性（郑志浩和程申，2021），农业补贴力度增强能促进种粮农民收入增长（高鸣、王颖，2021）。图3显示了1991~2021年我国种粮农民种植水稻、小麦、玉米三大粮食作物的亩均净利润，并模拟了2022~2030年的“保障种粮农民收益”的变化趋势①②两种状态。
第一，历史阶段中出现了两次负收益情形：充分体现了农业政策的短期效应。回顾近30年以来的农业政策与种粮农民收益的关系，此阶段短暂的历史进程中就出现了两次“负收益”时段，大致均维持了4~5年，显然均与当时的农业政策相关。第一阶段负收益的政策原因在于：国家于1998年启动了敞开收购农民余粮的政策，由指定粮企执行，按照保护价放开收购；于1999年开始逐步调整保护价收购的价格和实施范围：一是调低部分品种的政策性定价，二是对非粮食主产区的部分粮食品种采取了“一年降价、二年退出”的调控方式。收购价持续降价与市场粮价持续低迷，影响了种粮农民收益与积极性：以小麦种植户为例，其亩均净收益从1998年的-6.20元下降至2003年的-30.30元。自1999年开始，中国粮食产量开始逐年回落，1999~2006年均低于5亿吨，甚至2003年粮食总产量降至4.3亿吨，国家粮食安全问题再次显现。
第二，未来的“保障种粮农民收益”阶段必然需要出台长效措施，实现长期目标。如图3所示，模拟曲线①表示，党和政府此后阶段内高度重视“保障种粮农民收益”，在未来时期内持续通过提高收购价格、增加补贴、降低生产成本等手段逐步提升农民收益，可被称为“长期目标”；而拟曲线②则相反，表示短期目标：在应对国内外复杂的形势下作出保护种粮农民收益和保障粮食安全的短期决策。尽管我国的粮食连年丰收，但仍然面临着国内“吃得好”“吃得放心”的粮食和食物消费升级，仍然面临着复杂的国际局势（高鸣、魏佳朔，2021），仍需要高度重视粮食安全问题。保障国家粮食安全首要任务是提升种粮农民积极性，无论是实现乡村振兴和农业现代化都需健全农民种粮收益保障的长效机制亟待研究、出台与执行。
（三）市场改革和政府管制的关系
现阶段“保障种粮农民收益”需要国家在粮食市场上处理好市场改革和政府管制的关系。一方面需要始终保持政府政策影响粮食生产与控制粮食价格的作用，另外一方面要不断推进粮食市场的改革与优化，实现优粮优价。如何把握“放”与“管”的度，一直是国家政策调控粮食市场寻求的平衡性目标。
第一，世界主要经济体都不同程度上管制和干预粮食价格。只有在粮食市场价格稳定的情况下种粮农民收益才能得到有效保障，而环顾世界经济个体与回顾新中国粮食史，均能得出粮食市场价格稳定需要政府干预的基本规律。除了如澳大利亚等少数发达国家和地区外，全球大多数经济个体政府均对粮食价格采取了不同程度的干预措施。早在20世纪60年代，欧共体联合制定了共同农业政策，其主要内容是确立了粮食的目标价格、干预价格和门槛价格等，以此干预完全的市场粮食价格形成。即使在2007年后，欧盟彻底改革了共同农业政策后，依然采用参考、干预等支持价格相关的政策手段控制粮食市场价格（刘武兵、刘艺卓，2014；李国祥，2016）。从2021~2027年的欧盟农业政策计划来看，呈现出了简化申领程序、政策体系逐步优化和给予成员国更多的自主权等变化趋势。尽管美国联邦政府干预粮食价格的思路和方式持续不断更新，但长期以来均用政策性贷款等措施干预粮食市场。李国祥（2016）对改革开放以来中国的粮食收储政策与价格的关系研究显示，如果取消政府对粮食市场价格的影响，则粮食市场容易产生剧烈波动和严重破坏稳定粮食生产能力。
第二，继续推进粮食收储制度与价格形成机制市场化改革。虽然现阶段还要坚持政府对粮食价格的影响力和掌控力，但粮食市场的改革仍然需持续推进。2016年3月取消玉米临时收储制度，推进了收储制度的改革，2018年进行了稻谷最低收购价政策改革后托市价格大幅度下调，取得了实质性进展。事实上，自粮食收储制度进行市场化改革以来，中国已经逐渐消化了高政府库存，而社会库存显著增加，合理的粮食库存结构和模式日渐形成，“压舱石”和“稳压器”的作用日渐凸显。纵然如此，中国储备粮食的主体仍然较为单一，政府储备比重较大，企业和社会储备规模较小，难以满足粮食流通市场改革的巨大需求，还必须深化改革与创新完善粮食储备管理体制机制。
第三，双循环背景下更加要处理好两个市场两种资源的关系。就促进国内国际双循环而言，应当瞄准双循环衔接不紧、相互促进机制不畅等问题，加强顶层设计和政策优化，合理有效运用两个市场和两种资源。全球国际形势日益复杂多变、局部战乱纷争不断，又受新冠肺炎疫情的持续影响，世界大国间的战略博弈必然会再度升级，调整与重塑农业经济格局的背景下，人口大国的粮食安全问题尤为突显。中国政府及时出台了“双循环”发展的大战略大方向应对国际形势变化，也只有实现国内国外经济大循环，推进国内经济高质量发展，也才能“有底气、有能力、有实力”保障种粮农民收益，提高农民收入，逐步实现共同富裕；当然也只有在保障种粮农民收益的前提之下，逐步提高农民收入才有可能拉动内需，促进内循环，实现乡村振兴。
（四）自然环境与生产经营的关系
农业经营与粮食生产离不开自然资源环境。无论从环境问题的严峻程度还是从绿色生产发展的必要性来讲，现阶段“保障种粮农民收益”必须要处理好生产经营与自然环境的关系，妥善解决食物供给与生态环境之间的矛盾（古埃尔等，2016）。
第一，自然资源环境问题与现代农业生产经营可持续发展的关系。资源环境中的耕地与水资源问题。耕地问题表现为两个方面：一是全国耕地资源利用的“非农化、非粮化”现象十分普遍，不利于保障国家粮食安全；二是耕地质量问题不仅影响粮食产出还影响农产品的营养安全。据2020年的《中国生态环境状况公报》的数据统计，截至2019年底，虽然全国所有耕地质量平均等级仅为4.76等（等级约高质量越差，通常为1~15等级），与2014年相比上升0.35个等级，但仍有约4.44亿亩耕地的质量偏低，在7~10等之间。水资源问题主要表现在农业用水资源整体短缺、农业用水效率偏低等方面。掠夺式的农业生产经营方式加剧了资源环境问题，2018年我国农药浪费率高达61.2%（利用率仅为38.8%），与欧美发达国家50%~60%的高利用率仍有一定差距，农用地膜回收率也不到80%；农药残留与地膜弃用以及其他粗放式掠夺式的农业生产经营方式和行为会造成农业面源污染，加重环境问题。因此，未来保障种粮农民收益的前提必须要处理好粮食生产经济规模与自然环境承载力之间的关系。
第二，自然灾害频发加剧了粮食供给的不稳定性，影响了种粮农民获得稳定收益。日益严峻的重大自然灾害对全球范围内的粮食生产与农业经营产生了重要影响，现在每年的灾害发生频率是20世纪70~80年代的3倍多，给种粮农民造成了巨大的损失，严重影响到世界的粮食安全。历史以来水旱自然灾害就频发的中国，早已影响和危害到了粮食生产和系统平衡。1978~2019年我国粮食作物受灾面积平均高达4109.27万公顷每年，占42年粮食播种面积均值11187.73万公顷的36.73%；绝收面积达505.52万公顷每年。国家统计局的数据显示，2010~2018年全国农业的年均受旱灾面积为1.72亿亩，年均受水灾面积为1.2亿亩，每年由于自然灾害导致的粮食损失超过400多亿公斤（钟钰等，2020）。另外，需要处理好极端气候的发生与农业生产经营的关系。作为幅员辽阔的农业大国，我国各地区的农业资源禀赋条件差异较大，气候变化带来的不确定性更加严峻（高鸣，2018）。极端天气所导致自然灾害的发生频率提高、持续时间也有所增加（邓、上官，2011），农业的生产格局、种植结构和生产模式都将受到一定影响（周曙东等，2013）。
第三，处理好社会安全事件与农业生产经营的关系。俄乌等地区冲突、新冠疫情等持续时间长、影响深远的公共卫生安全事件必然影响了世界粮食市场的均衡，通常都会割断粮食供应链减少粮食供给而增加需求，引致全球粮食价格波动和民众的疑虑与恐慌。世界范围内生物安全风险和不稳定因素不断加深，也成为粮食安全新的约束条件。如70年来最严重的蝗灾不仅冲击了埃塞俄比亚等非洲国家和地区，还影响了世界粮食市场的稳定（程国强、朱满德，2020）。新冠肺炎疫情的持续蔓延导致了世界粮食生产和供给格局发生新的变化（程国强、朱满德，2020；尹成杰，2021）。联合国粮农组织的统计数据显示，2021年国际粮价上涨了40%。受供给预期大幅减少影响，2022年的一季度，国际粮价继续大幅上涨。芝加哥期货交易所小麦期货价格上涨37.9%，玉米上涨28%，大豆上涨25.2%。其中，小麦价格涨至近10年来新高。保障种粮农民收益，保障国家粮食安全还需要降低新冠疫情等社会安全事件发生的概率，尽可能缩小与控制其发生的影响范围。
（五）农地地权与公平效率的关系
中国农业现代化的发展普遍面临着“谁来种地”“怎么种好地”的现实问题（张红宇，2018）。而中国种粮的农民现阶段普遍面临着“死人有地种、活人无地耕、落户市民人口有地荒、新增农村人口无地望”的现实矛盾（姚志，2021），即使农村土地流转能够解决部分人地资源错配问题（盖庆恩等，2020），但农地资源错配（配置不当或扭曲）的现实矛盾仍然影响了农地产权的效率与公平（朱喜等，2011；盖庆恩等，2017）。
第一，农地地权的公平分配与耕地资源利用效率之间矛盾处理。家庭承包责任制按人口平均分配，忽略了农户在农业生产效率上的差异，从而导致了农户土地经营规模与其生产效率间的错配，造成土地资源配置不当（盖庆恩等，2017）。高效率的农户难以获得连片耕地，低效率的农户又难以处置零星的土地，两难局面降低了农业生产的总效率（诺斯、托马斯，1973）。在农村土地集体所有、家庭承包经营的制度安排下，如何平衡土地利用的公平和效率之间的关系，已是当前农村土地制度改革面临的重点问题，并随着二轮到期延包到期而愈发明显（严金明等，2021）。家庭承包制事实上是对“耕者有其田”承诺的实现，大体上都坚持“按试点人口与地力肥瘦相间的原则均分”（张红宇，2002）。土地公平分配的一个必然结果是区域范围内每个农户都获得了规模小、不连片的耕地地块，细碎化的耕作方式在农业机械化和大量劳动力外出的现实背景下无法保障土地的产出效率，反而会增加生产成本。一些新型经营主体通过流转租赁、一些农户通过土地托管和购买社会化服务的形式实现了规模经营，但集中连片和“1对M”式的流转谈判会增加交易费用，社会化服务主体也会因为“客户”要求的不同服务时间而增加交易成本。因此，尤其是在二轮到期后，如何实现地权公平分配与保障种粮农民的生产效率成为未来几年内党和政府必须面临的难题（祝天智，2020）。
第二，耕地资源保护中的公平与效率。为保障国家粮食安全与种粮农民收益，最为基础的任务的是要保护好现有耕地资源。耕地保护是中国的基本国策，国家政策主要围绕着公平与效率的平衡来制定保护政策。从公平性来看，种粮农民群体数量庞大，其合法权益必须受到有效保护，通过提高种粮农民收益，提高种粮积极性之后鼓励种粮农户保护耕地质量才有效。从效率性来看，目前我国耕地保护政策在各地实施中仍有改进空间。耕地征用行为中：征用了种粮农民土地后的补偿按照土地衍生物价值（土地产出）进行补偿，相对于高额的土地出让金来讲，补偿金额太低，失地的种粮农民并没有分享到被征用土地后的高价值收益。占补平衡政策中，单方面注重耕地数量的占补平衡而忽视了耕地质量，也造成耕地质量和产出能力的总体下降。因此，2022年的中央一号文件及时出台了“长牙齿”的硬政策。
总之，现阶段“保障种粮农民收益”需要处理好“发展与成果、长期与短期、政府与市场、自然与生产、公平与效率”之间的关系。那么，在应对上述矛盾关系时必然需要构建一套保障种粮农民收益的长效机制。
五、保障种粮农民收益的长效机制设计
从粮食安全战略视角出发，提高种粮农民收益应该是“长效且系统”的，不是“短暂发热的”。党和国家未来在设计与完善保障种粮农民收益的长效机制时，可参循以下思路：首先应该在现有基础之上提供稳定长效的惠农政策，其次应该提高种粮农民应对自然风险的能力，再次是提高种粮农民应对市场风险的能力，最后是落实“长牙齿”的耕地资源保护制度：真正实现“藏粮于地、藏粮于技”与“善耕者有良田”。
（一）构建稳定长效的惠农政策保障机制
保障种粮农民收益持续增加，长此以往，未来政府必然推动粮食种植业形成“高回报、低风险、有面子”的专业性职业，成为大众向往的行业。但现阶段，仍然处于保障种粮农民收益的初始阶段，需要特别重视种粮农民收益和国家粮食安全的协同性、互动性、稳定性和长期性。
第一，构建大农小农共同发展的粮食支持保护制度，切实保障种粮农民利益。针对粮食补贴政策体系：一是要加大对水稻、小麦等重要粮食产品、重点生产区域和规模经营主体的补贴力度。健全完善粮食补贴政策体系，提高粮食生产的补贴规模和补贴标准；健全完善粮食主产区利益补偿机制、财政转移支付机制，同步提高地方政府的抓粮积极性，确保粮食生产面积和产量水平稳定，粮食自给率得到切实提高（高鸣、王颖，2021；高鸣、郑庆宇，2022）。倪国华等（2022）的研究模拟得出，未来30年，如果中国农业政策目标始终确定为在生态红线范围内尽可能提高自给率，则可通过生产者补贴、关税等手段的综合使用一直确保享有粮食安全的主导权。二是加大对“耕者”的补贴力度，而不是农地产权享受者或不种粮主体，以提高其种粮积极性，保障经营主体种粮的收益。
第二，完善主要粮食作物最低收购价政策体系，稳步提高种粮农户收益。一是将保障农户收益从最低收购价政策目标中分离，转变现有小麦、稻谷、玉米的最低收购价政策目标为“稳定粮食产量、保障种粮农民收益”。二是要统筹考虑粮食种植的生产成本（尤其是农资成本、人工成本和土地租金）、所获利润等，制定差异化的支持政策，针对不同粮食主产区和不同粮食品种提出相应的最低收购价格政策优化方案，更好地发挥有效市场作用。三是探索形成支持农民从事粮食生产的财政、信贷、保险、期货等多元政策工具和政策框架。
（二）建立科学高效的自然风险应对机制
保障种粮农民群体的收益需要建立与完善气候变化应对机制、自然灾害应急机制，保障粮食产出稳定的同时才有可能保障种粮农民收益，也能确保国家粮食安全。
1.气候变化应对机制
第一，加强气候变化对种粮农民产出和收益的影响系统性研究，逐步形成各区域农业生产气候应对机制。增加气候变化不确定性的预测与研究，与转变旧的农业生产方式以适应气候变化新常态。引导种粮农民逐步转变生产思想，由过去主要依靠经验种植转型为依靠现代农业技术进步，逐步提高农业的科技含量，扩大种植规模，从容应对气候变化，确保种粮农民收益稳步增加。
第二，建立更加完备的农业气象服务体系，完善种粮农民农事生产气候变化应对机制。加强气象信息传输服务体系建设，充分用好“互联网+”“大数据”等新型数字技术模式打造农业气象信息平台，针对种植农户设计与推广简单明晰的农业气象APP，及时提供精确的、为种粮农民切实需要的气象信息和应对方案，减少极端气候对农业生产的影响。通过不断创建性能更为强大的农业气象服务设备和体系，完善种粮农民农事生产气候变化应对机制。
2.自然灾害应急机制
第一，组建农业气象灾害的风险评估与分析部门，全面建成现代化的农业气象灾害的监测、预报、预警体系和应急体系。为保障种粮农民收益与国家粮食安全少受自然灾害的影响，一是建议在不同地区成立对应的专业自然灾害风险评估部门，联合大专院校科研部门组建评估科研团队。加强区域范围内的农业气象灾害研究，包括灾害的形成（孕灾环境、致灾因子）、灾害的应对（抗灾减灾能力）与受灾农民的特征等，强化高精尖设备研发与应用，形成按周精准预测评估与实时动态报告各地区农业气象灾害风险，在此基础之上制定差异化的风险管理对策以应对多样的自然灾害。二是推进农业自然灾害预警专业体系建成与完善系统性的应急机制。针对不同地区不同粮食作物品种等特点，引进与自主研发创新世界前沿的高精的预测技术，及时应用到各地各级农业气象灾害应急系统中，强化甄别标准、进行科学诊断、构建防御机制。强化人工影响天气业务能力，并向种粮农户实时普及灾害预防知识与技能，提升粮食安全应对自然灾害的保障能力。
第二，成立粮食种植灾害保险基金，逐步设计完善农业自然灾害保险制度。在现有保险业务的基础上，扩大对粮食种植相关自然灾害的保险范围、丰富灾害保险的内容、增加灾害保险的作物品种、提高单位保险的力度、简化保险申报的程序、规范灾害保险的发放，全面深化农业保险制度改革，探索成立多类型的粮食种植业灾害保险基金。可以按照粮食产区的分类制定不同类别的粮食种植灾害保险基金类型，给予不同保费补贴额度与比例，保障主产区种粮农民在遭遇“大、重型灾害”时收益不减，提高农民种粮积极性。在自然灾害发生后，应有权威专业部门对粮食种植业遭遇的自然灾害进行评级划分，可以分为“轻型、大型、重型”三类，针对不同类别的灾害给予不同额度、力度的保费补偿。逐步探索与实施全社会资源共同提高种粮农民收益与确保粮食安全的政策机制。
（三）完善有为政府和有效市场连接机制
中国需要实现国家粮食安全、保障种粮农民收益与维持粮食市场稳定的多重目标，三者存在一定的制约关系（普蓂喆、郑风田，2016）。保障种粮农民群体的收益既要发挥政府的调控作用，也要保障市场配置资源的作用，既要避免政府过度干预粮食市场，又要防止市场失灵，实现“有为政府”和“有效市场”的有机衔接。
第一，发挥有效市场的作用，实现粮食市场优良优价。发挥有效市场在保障种粮农民收益中的重要作用，充分发挥市场配置粮食资源的决定性作用，实现优质粮食卖出优质价格，确保优质粮食种植户大幅增收，形成种优粮的良好社会风气，也利于推进种植业绿色高质量发展进程。更加完善市场配置机制，调控市场的手段仍有待于进一步创新，实现从“有效市场”到“高效市场”的转型（王东京，2022），让种粮农民“种好种、产好粮、保产量、稳收益”。
第二，发挥有为政府的作用，实现种粮农民节本增收。发挥有为政府的作用，藏粮于“基”，推进粮食产区完善现代化农业基础设施，帮助种粮农民应对自然风险。一是政府干预农资市场，降低种粮生产成本。强化地方政府对种子、化肥、农药、农机等生产资料的价格管制，探索化肥农资直销模式，管制中间商、中间环节过度抬高农资价格，依次降低农民种粮生产成本。另外，完善与规范中国农村土地流转市场，形成市场化租赁体系，维持市场供需平衡地租（李江一、秦范，2022），降低经营主体种粮的土地成本。二是构建经营主体与地方政府等多方长效投资农业生产基础设施的体制机制，推进乡村振兴。加大农田水利基础设施建设力度，加快中低产田改造进度；加强面源污染治理，保障粮食产品质量。
（四）创新落实耕地保护“长牙齿”制度
保障种粮农民收益需要创新落实耕地保护“长牙齿”制度，主要包括确保种粮农民拥有的耕地资源不减少、可持续，以现代种业科学技术武装种粮农民收益，并改革农地产权分配制度确保“善耕者有良田”。
第一，藏粮于地，切实保障种粮农民“生命之源”可持续。一是稳定并增长种粮农民的耕地资源数量。推动耕地保护立法，严守耕地保护红线，坚决打击非法非农化与切实遏制非粮化，严格推进耕地“占优补优、先补后占、占一补一”的耕地占用原则（蒋和平等，2020）。二是激励种粮农民逐年提升耕地质量。进一步强化落实化肥、农药使用零增长行动，加强绿色化肥农药的研发和推广，加快高标准农田建设，全面推行耕地修复治理工程，只有夯实国家粮食安全基础产能，才能保障种粮农民收益。
第二，藏粮于技，以现代科学技术带动种粮农民收益增长。跨区域多部门联合克难攻关粮食种业“卡脖子”核心技术，推进优质水稻、小麦和高产大豆、玉米新品种的研发，打好粮食种业翻身仗，强化提高种业对粮食增产与种粮农民增收的贡献度。确保中国耕地主种中国品种，中国饭碗装中国粮。
第三，耕者有田，改革农地产权分配制度确保善耕者有良田。一是全面推进土地承包经营权流转的规范工作，强化土地托管与社会化服务，变“耕者有其田”为“善耕者有良田”，化解人地错配的资源格局，提高耕地资源的配置效率。二是稳慎推进农地制度改革。以二轮到期延包工作为契机，在不改变土地集体所有制的前提下，各地可适度推进农地制度的规范化、数字化和市场化进程，提高农地效率。
（注：文中图表有删减。）
文章刊发：
高鸣、姚志：《保障种粮农民收益：理论逻辑、关键问题与机制设计》，《管理世界》，2022年第11期，第86~101页。
转自：“三农学术”微信公众号
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