摘要
气候变化诉讼是敦促政府积极应对气候变化问题，加快应对气候变化立法，为应对气候变化提供司法保障的重要手段。目前，气候变化诉讼已成为一种国际司法现象。但在我国，由于立法的缺位，气候变化诉讼并未发挥显著的作用。故此通过讨论气候变化争议进入司法领域的实体问题和程序问题，进而探究如何在中国继续通过气候变化争议的司法化解决手段来推进应对气候变化的行动。
2020年9月，习近平总书记提出了碳达峰和碳中和的“双碳”目标，这为我国未来的碳事业发展指明了前进的方向。如何实现“双碳”目标，是我国接下来要完成的重要任务。司法作为社会治理的重要手段，必然也关注到这一议题。2021年5月，世界环境司法大会在云南昆明举行。作为大会的重要成果，《世界环境司法大会昆明宣言》明确强调要运用诉讼手段，审理气候案件，推动“双碳”目标的实现。司法在法治发展中，承担着法律适用的重要环节。基于我国极具特色和实用性的司法解释制度，司法也对立法有着一定的能动性和促进作用。因此，本文将从司法在实践中承担的司法解释和审判功能两个角度，探究我国气候变化领域司法治理的可能性和实现路径，从而寻得气候变化领域的司法治理图景。
一
气候变化治理的现实法律障碍
（一）气候变化及温室气体相关立法不完善
2009年哥本哈根世界气候大会前，国际上出现了很多的声音，希望各国能就气候变化进行本国的立法应对。很多国家积极响应，开始了本国气候变化立法的征程。我国也从2009年开始，在数份重要文件中都提到了要加强应对气候变化的相关立法。2016年，国务院印发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，其中明确提出“推动制订应对气候变化法”。其后，应对气候变化法被列为国务院2016年度立法计划研究项目。这显示了我国对气候变化立法的重视，但可惜的是，直到2018年修正《中华人民共和国大气污染防治法》，也仅是在第2条第2款中做了“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”的表述。气候变化和大气污染尽管在过程上存在类似性，但在科学上不是同一个问题，大气污染是大气环境质量出现了恶化，气候变化则并非表现于大气质量上，而是气候不利于人类的发展。尽管最终的结果都是威胁人类的健康与生存，但从其预防和管理上来看确实还是存在差别。当然，如果从温室气体和大气污染物的形成上来看，二者间又具备一定的联系。因为这二者都与传统化石燃料的燃烧有关。因此，该条文的规定是选择了折中路线，将温室气体与大气污染物并称，意味着默认了温室气体并不是大气污染物；同时提出了将温室气体与大气污染物进行协同控制。不过，该表述虽然表明温室气体不是大气污染物，但并未进一步就温室气体的法律属性进行明确说明，在我国实践中普遍适用于大气污染物管控的环境影响评价、环境许可、环境标准、总量控制等基本制度是否适用于温室气体也不够明确。另外，协同控制的具体规范路径也不够明确。某些科学研究表明，这二者在减排方面并不都存在正相关性，因此，到底如何具体进行协同还需要更清晰的法律依据和更科学的制度设计。
（二）气候变化诉讼存在实践困难
大气具有流动性，其本身具有一定的自净功能。基于这样的特点，即便是在大气污染诉讼案件里，也存在认定因果关系和确定具体损失数额的困难，这一问题在气候变化诉讼中将依然存在。某个温室气体的具体排放行为是否跟气候变化存在因果关系，这在司法审判中仍然是不能回避的问题。此外，某一具体排放行为对气候变化的损害程度如何量化，从而具体计算赔偿数额也是一个难题。目前在大气污染诉讼案的司法判例中，通常根据大气生态服务功能的损害程度，从治理的角度出发，计算治理所需的虚拟成本，从而确定具体赔偿数额。在气候变化诉讼中，面临的新问题是该具体排放行为对气候变化的损害程度难以说明。在赔偿数额无法进行具体计算的情形下，司法能采用的救济手段也十分有限。
二
政策体系下通过司法
解释实现立法空缺补位
（一）司法解释具有准立法属性
司法解释是指国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，是我国的司法特色之一。相比于严格规范的正式立法，司法解释往往具有适时性、细致性、可操作性等优势。长期以来，司法解释在法理上一直是作为一种公认的非正式法律渊源，具有准立法属性。因而在审判实践领域，人民法院也可以直接援引司法解释作为判决依据。
（二）政策体系下司法解释先于法律的先例
通常来说，司法解释是为了解释法律，但也存在特殊情形，例如我国的“生态环境损害赔偿制度”。这项制度源于2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅又联合下发了正式方案，2019年最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，并在2020年《中华人民共和国民法典》出台后，对其进行了一次修正。可见，该司法解释的主要依据是政策。与“生态环境损害赔偿制度”的政策环境相比，当前政策对气候变化的关注绝对不遑多让。这充分显示了党和国家对气候变化的关注和治理决心。因此，可效仿“生态环境损害赔偿制度”的建立发展，由最高人民法院根据相关的政策文件先行发布气候诉讼方面的司法解释，为之后气候变化诉讼的实践奠定基础。
三
积极开展气候变化公益诉讼的实践
（一）公益诉讼已具备强大基础
自2012年《中华人民共和国民事诉讼法》修订后，民事公益诉讼制度在我国正式建立。2017年，行政公益诉讼制度也跟随《中华人民共和国行政诉讼法》的修订建立。历经多年的发展，公益诉讼获得了长足进展。首先是理论上的研究逐步深入，从域外引入的公益诉讼制度已经在摸索中逐渐找到了适应我国实际的模式，公益诉讼的理论基础已经日臻完善。目前，理论界已在研究预防性公益诉讼等相对更加精深的制度内容。其次是制度的逐步完善，对公益诉讼的类别、程序、法律责任等相关制度均进行了相应的构建。最后，公益诉讼的实践也越来越丰富，案件数量多，类别多样化，社会影响大。
（二）气候变化案件已被明确纳入环境资源案件
2021年1月4日，最高人民法院印发了《环境资源案件类型与统计规范（试行）》。其中明确说明：环境资源案件划分为环境污染防治、生态保护、资源开发利用、气候变化应对、生态环境治理与服务等五大类型。根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，公益诉讼的提起要基于社会公共利益的损害。而环境资源是普遍认可的社会公共利益，因此气候变化案件当然会成为今后环境公益诉讼中的一类。
（三）气候变化公益诉讼的未来发展方向
1.明确案件受案范围及案由
明确气候变化类案件的定义和类型十分重要，这是将其纳入公益诉讼及区分现有案件的受案范围和案由的基本依据。在最高人民法院2020年发布的《中国环境资源审判（2019）》（白皮书）及前文提到的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》中，气候变化应对类案件被定义为“在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益案件”，包括气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件。在具体类型方面，根据以上文件，气候诉讼应主要包括气候变化减缓和气候变化适应两个大类。其中的减缓类，主要指为了减少温室气体的排放，进行的节能减排、低碳处理等过程中产生的案件。具体又包括：发展可再生能源、提升能源效率、控制臭氧层消耗物质、推进可持续交通、管理土地利用变化和林业等几个方面。适应类，则更多地指向如何适应变化，避免或者降低各种损失的案件，具体指涉及环评、监测等几类。
当然，鉴于相关概念本身还存在内涵和外延的不清晰，所以在表述上依然缺乏明确性和具体化。例如发展可再生能源和提升能源效率两类，若从区别方面考虑，前者指的是新能源发展，后者指的是非新能源效率的提升。但仔细思考就会发现，无论何种能源，都涉及提升效率的问题，并不会因为是新能源或者可再生能源，就不需要考虑如何提升能源效率。因而，这两类有重合和包含关系。再如，发展可再生能源、提升能源效率与推进可持续交通类，从外延上看，也有重合或者包含的可能性。比如，交通的可持续发展，与能源是否清洁、可持续密切相关。交通领域所用的柴油、汽油、电力等，既可能是涉及新能源的问题，也可能是涉及旧能源效能提升的问题。
如前文所述，实践中某些案件可能会出现同时符合两类案由特征的情形。这当然不利于环境资源案件审理中的类型化和规范化，同时也不利于之后为了科学分析而进行的统计。因此，为了应对某些气候变化案件可能出现的案由竞合的情形，还需要设定必要的竞合规则，以便于法院科学规范受理。
2.因果关系认定的创新
如何进行气候变化应对案件因果关系认定方面的理论创新，将是未来气候诉讼能否进展顺利的决定性因素。在侵权法理论中，环境污染与生态破坏责任的因果关系采用了间接反证说。因环境污染损害因果关系的证明需要比较复杂的科学证明过程，对普通原告来说这是很难完成的任务。因此，环境侵权的认定首先减轻了原告承担的举证责任，只要求其证明其中的部分关联事实。其次，对被告设定了要求其反证的责任。也就是说，对原告没有完成的其他部分事实，通过推定的方式认定存在。然后要求被告反证这些关联事实不存在，如果被告不能成功举证证明自己的行为与污染源无关，就视为原告的证明成功。可见，环境污染与生态破坏责任是将因果关系的证明在举证责任上进行了倒置。环境公益诉讼已经对这种制度安排进行了借鉴，要求原告可以只提供初步证明材料，其余的由被告来进行反证。但对于气候变化应对案件来说，首先大气环境具有明显特殊性，其次，温室气体并非大气污染物，因此其在因果关系认定上还需要进行论证。或者换个角度说，气候变化与污染在科学原理上是否一致，这涉及在因果关系和举证责任分配的设计中，如何对原告与被告的责任分配的更为合理。可见，为了进一步适应现实需要，气候变化应对案件的裁判规则还需要进一步探索。
3.公益诉讼具体类型的进一步明确
我国公益诉讼制度规定在现行的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》中，并没有完全跟民事诉讼或者行政诉讼程序脱离，并以损害社会公共利益为提起条件。而在前文提到的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》中，将气候变化案件分为了刑事、民事、行政以及公益案件四类，似乎将公益诉讼与民事案件和行政案件并列。那么，明确哪些案件可以作为气候变化应对案件提起环境公益诉讼十分有必要。以碳排放权交易为例，2021年，生态环境部为了应对全国碳排放权交易市场的建设，发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，并先后颁布了《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等协助进行碳交易管理。在这些部门规章中，涉及的主体纷繁多样，温室气体的排放者自是不必说，除此之外还有碳排放权登记机构、交易机构、管理机构，还包括在核查方面作为重要环节的第三方核查机构。针对这些不同主体，是以传统的三种诉讼进行救济，还是以公益诉讼的方式进行救济，这显然还需要进一步明确。
综上所述，气候变化是全球一致关注的重大环境问题，气候诉讼在其他国家和地区也已经成为推动气候行动的重要力量。中国也应当运用开放性的法治思维来应对气候变化，一方面要积极推动制定应对气候变化的专门法律，另一方面也应将应对气候变化问题融入整体法治实践，因时因地制宜，注重运用现行法律应对气候变化，积极运用现有的公益诉讼法律制度作为工具开展司法实践。同时从法理上进行因果关系认定等方面的制度创新，为气候变化诉讼的开展扫清障碍，最终实现负责任大国对人类命运共同体的实力担当，同时也保护我国公民免受气候风险的威胁。
【来源】《时代报告》2022/8 总第452期。
【作者简介】李丽华，博士，同济大学法学院讲师、硕士生导师。
转自：“时代报告学术研究”微信公众号
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