类别：治理理论
导言
变动或动荡(turbulence)似乎是当前社会的一种“新常态”，公共组织需要学会如何应对与适应动荡。学者们一致认为需要采取稳健的行动来响应动荡。最近六位意大利学者Daniela Cristofoli1，Maria Cucciniello，Marta Micacchi1，Benedetta Trivellato，Alex Turrini4，Giovanni Valotti合作开拓性地探讨了这一新的公共治理理论。通过对意大利全境20个大区的疫苗接种活动进行模糊集定性比较分析，该文章讨论了是否存在不同的、可供选择的稳健模式来响应动荡。结果揭示了以静态、混合及动态为特征的三种稳健模式。这些结果还强调了稳健的治理似乎涉及学历能力，以及根据环境需要进行学习的能力。论文发表在公共管理类顶级期刊PA上面。
（文献来源：Cristofoli, D., Cucciniello, M., Micacchi, M., Trivellato, B., Turrini, A., & Valotti, G. (2023). “One, none, and a hundred thousand” recipes for a robust response to turbulence. Public Administration,101(1): 106–123. DOI:10.1111/padm.12870）.
导言
我们生活在一个以新问题、破坏性问题为特征的时代。气候变暖、全球恐怖主义、破坏性技术乃至是Covid-19大流行病都给政府与社会带来了出乎意料的、不可预测与不确定的挑战。
借鉴物理学，这些问题通常被称为动荡（或湍流）问题。Ansell和Trondal将湍流问题定义为“事件、需求与支持以一种高度可变、复杂、不可预测及出乎意料的方式交互与变化的情景”。动荡可能是内生的也可以是外生的，可以被视作社会的一种状况或功能性障碍。但Ansell等认为动荡是当前社会的一种“新常态”，公共组织必须学会如何“回应、管理和适应动荡”。
学者们一致认为需要采取稳健的方式来应对动荡，即有能力“在面对来自动荡的压力与挑战时通过灵活适应、敏捷调试以及务实的方针来维护或实现公共议题、功能或价值”的政策或治理实践。他们从不同的视角探讨了这一问题，从而揭示了稳健性的不同要素：以务实的方式制定和调整能够适应变化的政策的稳健政治、旨在对战略与决策进行敏捷调试与灵活适应的稳健治理、基于离散网络的灵活组织，以及培养公民意识的对话（传播）策略使得在不断变化的情况下也能获得市民的支持。
目前仍然缺乏的是尝试这些要素是否以及如何结合到稳健性模型中，以及是否能够存在不同的、替代性的稳健模型来应对动荡。例如，Howlett等人认为，对于不同种类不同程度的动荡，可能需要不同的稳健性响应。因此，这篇论文的目的是探讨政府对不同程度的动荡作出的稳健反应的特征是什么。更具体地说，目的是探索哪些是政府对不同程度动荡作出有效反应的必要条件和充分条件（或条件组合）。
如何治理动荡：采取稳健行动的必要性
稳健（或湍流）的概念来源于自然科学，它指代一个系统能在受到外部冲击或扰动时依旧维持系统的功能或特征。在政治或治理的领域，稳健性指公共组织能在面临内外部扰动的同时保证其绩效不受影响，不管这种扰动（变化）是结构上的还是程序上的。从这一层面来说，稳健性是在动荡面前保持预期结果的能力，任何为了实现这一目标而在组织或程序层面发生的改变都是必要的。这使得政治机构或公共组织的稳健性具备动态属性，Ansell等人将其定义为在动荡面前，（政治机构或公共组织）凭借政策与治理实践的“灵活应对、敏捷调试与务实的方针”完成公共行动的能力。
因此，敏捷性（Agility）、灵活性（Flexibility）与随机应变（Improvisation）似乎是有力应对动荡的基本原则：灵活性与敏捷型可以快速准确地改变方向，随机应对能力则提供了创造性的解决方案以应对不断出现的新挑战。在不同的动荡环境下，可能需要不同程度的敏捷性、灵活性和随机应变。正如Howlett等人所言，为了了解如何应对动荡，有必要了解敏捷性与灵活性的必要程度：事实上，敏捷性与灵活性都可能会随着动荡程度的变化而变化。
何稳健地行动：不同视角的混合与匹配
学者们从不同的视角探讨了稳健性的概念，从而指明了我们可以从构成政府动荡应对稳健性的不同组成部分切入研究。从政治学的角度来看，学者们关注的是稳健政治的概念，即在面对新的和正在出现的挑战时，务实地出台或调整政策方针；从治理的角度来看，学者们强调了以灵活敏捷的方式制定或重构稳健战略的必要性；从管理的角度来看，学者们阐明了基于协作与分散响应网络激活灵活组织的必要性。最近，Boin等人也指出了培养公民意识的传播战略的重要性，这可以使得在不断变化的行动与事件面前始终获得来自民众的支持。
务实的政治
在探讨动荡时期的政策制定时，政治学家越来越依赖务实主义原则，其特点是普遍关注如何在不确定条件下解决问题并提供一个务实主义的模型来解释人们如何在不确定的世界中行动。这一理念建立在“所有的知识都可能是错误且需要不断被修正”这一假设上，这意味着创造性行动必须始于怀疑及偶然。根据一种被称为“归纳”的推论——在信息不完整的情况下形成假设，决策者承认他们搜集到的信息永远不会是完整的，因此他们将采取渐进式的战略，在快速变化的背景下保持稳健。从这一角度看，战略是通过行动产生的，并随着新信息的出现而不断修正。反映务实主义态度的战略包括：经验主义——领导者制定决策并监测其影响，通过渐进式的行动与快速反馈来避免做出不可逆的承诺；迭代——决策者在既有策略基础上的更新与提升，这样可以使他们把重点放在可能的事情而不是理想的事情上。
务实主义与传统主导决策的理性主义形成鲜明对比，后者意味着决策者以明确界定的目标为指导，然后通过搜集与了解这些目标所需要的所有信息来优化实现目标的手段。这要求在面临不确定时搜集更多的信息，并假定决策是通过评估多种情景产生的，因为它必须依赖理性规划与政治协商的基本模式。理性决策以调查搜集信息为基础，旨在减少不确定性、评估权衡和优化效用，因此并不适用于动荡时期。相比之下，务实主义方法关注突发与特殊现象，并在寻找创造性地解决价值冲突方法的同时检验各种解释，因此似乎更适用于指导动荡时期的政策制定。
灵活的治理策略
Ansell等人探讨了如何在动荡时期制定战略与做出决策。在动荡的问题面前，仅有预见性和规划是不够的，必须在“灵活适应、敏捷修改与务实方针”基础上制定新的治理策略，使公共组织能够以敏捷与灵活的方式适应新挑战。他们提出了六项有利于稳健治理的战略，这些战略在不同程度上体现了实用主义原则。例如，可拓展性（Scalability）意味着跨组织、层级与部门的资源调度与配置以满足变化中的需求；原型化（Prototyping）是建立在快速测试与反馈基础上的方案制定；模块化（Modularization）则是通过以各种方式组合模块来寻求新的解决方案；有限授权（Bounded autonomy）解决了区域和地方行动者的参与问题。此外，Ansell等人还将“拼凑（Bircoloage）”纳入稳健的治理策略，因为它将可用的工具和资源结合起来，为动荡问题构建可行的解决方案。最后，战略多价性（Strategic polyvalence）意味着设计的解决方案可以根据新出现的机遇和障碍重新定向。
所有这些战略都具备不同程度的灵活性和实验性，它们既可以单独使用，也可以在遇到动荡问题时组合使用，正因此，不同的动荡应对措施都具备不同程度的敏捷性、灵活性和随机应变等级。
分散式响应网络
长期以来，网络和协作一直被认为是“调动宝贵资源、激励创新和建立对联合解决方案的共同所有权”的管理办法。因此，一旦解决了可能存在的协同问题，网络就被认为是应对危机和紧急情况的最佳管理方法之一。事实上，应对网络能够及时调动原本难以开发的资源和能力，其大规模的非正式与共享结构也能迅速适应不断变化的条件。然而，不同的网络结构也会带来不同程度的敏捷性和灵活性，也可以被视为适合不同程度的动荡。
Provan和Kenis确定了三种不同的治理模式（共享治理、领导组织和网络管理组织NAO），并认为共享和分散网络是最灵活的解决方案，尤其是在网络规模有限但是信任度较高时。相反的，随着网络规模与复杂性的增强，更集中的方案更可取。Kenis等人探讨了网络结构与传染病威胁之间的关系，他们在类型学的基础上增加了两种混合模式：领导-网络管理混合模式和核心-边缘网络，并得出结论认为，传染病威胁越复杂，混合解决方案（混合了分散于集中、灵活性与稳定性）就越可取。他们认为，在轻度威胁情况下，分享和分散治理的模式是最佳的解决方案，当威胁比较复杂时，最好采用有核心机构的集中式网络；在面临复杂威胁的挑战时，结合集权与分权要素的核心-外围网络时适应不断出现新挑战的最佳解决方案。
公民导向的对话
Boin等人提出，面对动荡的关键因素是以公民为导向的对话。动荡对公民生活方式的影响会使得公民产生担忧情绪，而政府不断变化的行使方式并不容易得到公民的理解，因此，政府的信任往往会受到严峻的考验。Ansell等人在其2020年发表的研究中提到：“公民对政府的信任、对规章制度的遵守、对新的规范和价值观的接受程度，对制定和实施治理方案的有效性直观重要，尤其在频繁重制的政府建议反复考验民众的理解与耐心的时期”。从这一角度来看，与焦虑与处于担忧中的公民对话是成功应对动荡局势的关键因素。
从这个角度看，培养利他主义和公民责任感的传播策略在政府的动荡应对中至关重要，这有助于建立基础广泛的民众支持，促进变化情景中的政策制定。
总之，现有的研究清楚地描绘了稳健行动的原则（敏捷、灵活与随机应变）。此外，这些研究还为我们提供了政府稳健行动的不同构成要素（实用主义的政策制定、灵活的治理策略、分散响应的治理网络以及公民导向的对话）。目前仍然缺乏的是，我们是否以及如何将这些要素组合成不同的稳健模式以面对不同程度的动荡，并产生同样有效的结果。事实上，正如Ansell与Trondal所认为的，灵活和稳定并不是两个对立的概念，在同一行动模式中，它们可能是互补的。根据Ansell等人的观点，将稳健行动的结果/有效性定义为“在面对动荡事件和过程带来的压力或挑战时，保持对公共议程、职能以及价值的实现能力”。
研究方法
为了探索所选择的稳健性要素（务实的方针、灵活的治理策略、分散响应的治理网络以及公民导向的对话）是否以及如何以不同的方式结合在一起以面对不同程度的动荡，研究者们对意大利全境20个大区为应对新冠疫苗接种活动所产生的动荡的应对措施采用模糊集定性分析（fsQCA）。
Ansell等人认为新冠疫情的大流行是一种动荡，其特点是“突发的、易变的、不可预测且不确定性的事件，它持续地扰乱我们的社会秩序并挑战公共安全。”从这个角度看，新冠疫苗的接种活动可以被认为是大流行病动荡中的次动荡，需要政府做出适当的、稳健的回应。与大多数欧洲国家一样，意大利的疫苗接种活动与2020年12月27日开始，并在新挑战中不断推荐，例如：疫苗可获得性的不确定性、疫苗潜在的不良反应以及因此导致的不信任、国家政府不颁布的新规则和立法等。这种复杂、多变、动荡的环境迫使意大利个大区持续地重制着政策、管理办法、方案以及宣传策略，以便在最短的时间内为最多的人接种疫苗。
方法具有探索性。首先，在动荡水平较低的第一阶段（2020年12月27日-2021年3月1日），对政府动荡应对的有效性条件进行了量化分析，随后，在动荡水平提升的第二阶段期间（2021年3月2日-2021年6月2日）进行的疫苗接种活动进行了同样的测试。事实上，从3月2日开始，疫苗供应的意外延误、不良反应以及不断推陈出新的政策使得整体的接种情况变得更加动荡。最后，比较了由此产生的稳健性配置，如果两个阶段的配置不同，就可以推断出动荡程度与稳健性模式之间存在的关系。通过对结果的解释，还可以对稳健性与合法性之间的关系进行一些思考。在此分析的基础上，可以就动荡、稳健性、有效性、合法性之间的关系来提出一些未来研究的命题。
数据收集
研究者们通过多种渠道进行数据收集，包括分文分析、新闻分析以及国家和地区层面的官方数据。特别的是，分析了每个地区的疫苗接种计划，以及有关地区或地方层面的具体规定的文件。为了搜集有关各大区制定政策的的务实态度的数据，他们分析了各大区政府主席和负责医疗保健的大区议员新闻发布会。此外，他们还搜集并分析了每个大区在研究时间区间内发表的所有有关疫苗接种活动的报刊文章吗，这些文章摘自一份流传度最广、发行量最大的意大利日报当地版本，如果没有当地版本，们则采用当地的报纸来替代。他们一共搜集、阅读并分析了3285篇新闻报道，由两名研究人员分别对每个区的数据及逆行分析，然后与意大利的主要全国性商业日报《ll Sole 24 Ore》的新闻评论进行第三方比较，共有166篇文章。通过这种方式，搜集到了有关各大区制定的治理策略的数据。此外，还使用了数据库github中的官方数据，该数据专门用于监测每日意大利疫苗接种的发展情况，也使用该数据库搜集了有相应网络的分散性以及疫苗接种行动有效性的相关数据。最后，搜集并分析了20个大区采用的与疫苗接种运动有关的所有口号，以了解传播战略的公民导向性。
结果
研究者们首先进行必要性分析，以确定是否有条件是导致结果的必要条件，随后进行充分性分析。充分性分析依赖于最小化过程，为导致预期结果的条件（或条件组合）生成一个简单的等式。这描述了足以产生结果的配置。使用fsQCA和Tosmana作为分析软件。
在下文中，研究者们首先对疫苗接种活动第一阶段中稳健应对措施有效性的必要性与充分性进行分析，然后对第二阶段进行同样的分析。最后，比较了导致两个阶段有效性的组合条件，并讨论了由此得出的证据。通过对结果的进一步解释，还可以提出一些关于稳健性与合法性的考虑。然后，就动荡程度、稳健应对模式、有效性以及合法性之间的关系提出了一些命题。
低动荡水平的稳健响应——疫苗接种运动的第一阶段
表1显示了必要性分析的结果。所选条件（不论是条件存在或不存在）似乎都不是政府应对动荡的必要条件，即，没有任何一个条件超过公认的0.9这一一致性临界值。
组态1的特征为务实政治+较低或不灵活的治理策略+强公民导向的对话，在这一情况下，疫苗接种网络的集中或分散性与结果无关。在这种情况下，决策者意识到，不确定性是普遍存在的，动荡是日益加剧的，因此无法采取传统的理性办法。他们需要及时地做出确定，并没有足够的时间去对有效的信息进行完备搜集。灵活性较低的治理策略可能与内部（政治性的）或外部的限制抑或是“观望态度”有关。以公民为导向的对话有助于解释所做决定与决策的目的和性质，在面临不确定性时保持动力，以此获得公民的支持。在努力促进公民对疫苗接种活动的承诺和信任时，宣传工作的重点是公民意识与社区关怀。
例如，在MAR地区的一种实务型做法是在为老年人接种疫苗的同时开始为学校的员工接种、通过增加工作人员来满足当地需求如呼吁退休或在职的医生成为疫苗接种运动的积极参与者。从这一角度看，战略的灵活性与实验性是相对局限的，因为这一地方的政府主要依靠的可拓展性。在2021年2月的最后几天开始为80岁及以上的老年人进行疫苗接种，务实策略与公民导向对话之间的关系变得更加清晰。决策者在感谢医疗保健人员的努力并认可依靠网络设施进行系统筛查的决定的同时，也要求公民在疫苗接种运动中发挥自己的作用——劝诫公民们遵守规定，因为“疫苗接种是拯救生命的行为，当地社区需要每个人的贡献，疫苗接种计划才能有效”。“疫苗对您和您所爱之人至关重要”这句口号很好地概括了亲社会行为的呼吁，为疫苗接种提供了一个感人至深的理由。
组态2也以务实政治为特点，同时采用灵活的治理策略和拥有大量散点式的接种网络。在这种配置中，公民导向的对话与结果无关。在这种情况下，决策者将务实的方法与探索和实验联系起来。他们还依靠一个分散的网络来支持这些策略，这可能有助于更好地了解实地存在的问题，在必要时允许分散行动者具备一定的的自主权，并搜集对实用主义方法有效运作的反馈意见。事实上，实用主义反对高估自己的能力，赞成与承认网路中的合作伙伴有自己的专长，甚至对如何应对现有问题有更好的想法。
例如，在TOS地区，地区政府在决策时就表现出了务实的态度。在疫苗接种活动开始时，国家政府建议留出30%的可用疫苗用于第二剂接种，但大区政府则决定使用几乎所有的可用疫苗。同样的，在阿斯利康疫苗上市后，尽管接种规则尚不明确，TOS地区也是首批接种该疫苗的大区之一。“疫苗一到立即接种，早一天接种就意味着多抗击一天病毒”。地区政府也采取了灵活的策略，旨在不断修正决与尝试新的解决方案。如当地开展疫苗接种工作时，大区政府决定开展一项实验，为80岁以上老人接种，为期一周。实验的结果被用于支持80岁以上老人的接种活动。这一实验与分散的接种网络很好地结合起来，该网络试图尽可能地接近公民，尤其是体弱者与老年人。例如，TOS地区让全科医生参与到老人接种运动中，全科医生遍布在整个地区的各个网点。一方面，老年人可以更容易到达接种中心，另一方面，全科医疗了解接种者，且受到接种者信任，从而增加了疫苗接种活动与政府在公民中的信任度。
强动荡水平的稳健响应——疫苗接种运动的第二阶段
与低水平动荡时期保持一致的是，三种条件均不是高动荡水平政府做出有效稳健响应的必要条件。
组态3的特点是理性方法强于实务+低灵活性的治理策略+集中式的接种网络。在这种配置中，公民导向的对话与结果无关。在“最短时间内实现最大规模接种”的总体目标的指导是以总体性原则为指导的理性导向，或原则性途径的表现。与这种方法结合的是一套治理策略，这些策略大多局限于基于可用资源的常规规划（即Ansell等人提出的可拓展性），即跨组织的资源动员或转移以应对新的需求，而没有太多的创新或实验，并且主要依靠少数中心医院而非更为分散的接种网络。
组态4的特征包括理性而非务实的政治+集中式的疫苗接种网络以及公民导向的对话。在这一组台中，治理策略的灵活与否与结果无关。在这种情况下，决策主要依据的是既定的规则而非实验，疫苗接种网络的配置也依靠官僚机构来协调。在这种情境下，公民导向的沟通很可能在维护公民的信任以及参与疫苗接种的意愿方面发挥着关键作用。在一个高度动荡的环境中，理性决策不可能带来快速、明显与积极的结果，这种公民导向的对话更有可能有助于澄清决策者更为广泛的目标和观点，并促进公民承诺，重点强调公民的选择在促进整个社会福祉层面的关键作用。
组态5的特点是务实政治+灵活与实验性的治理+缺失或者以个人主义为导向的对话。在这种情况下，疫苗接种网络的集成或离散型与成效无关。在这方面，决策者在此采用了务实且碎片化的方法和策略，使他们能够根据形势的发展做出调整和关键性的选择。传播战略的作用在于促进公民的承诺，并在必要的时候阐明这些选择的理由。与其他组态不同的是，这个地区宣传的重点是个人主义，即公民参加疫苗接种活动如何使其自身恢复“正常”生活。但不论是利他的还是利己的宣传口径，最终的目的是相同的，即一旦有可能就接种疫苗。
组态6是务实政治+分散的疫苗接种网络及公民导向的对话。在这一类型里，治理策略的灵活与否对结果并不重要。在这一组态中，无论采取哪种战略，都是通过将基于探索和测试的务实方法与依靠分散网络相结合来取得成果的。在这里，决策者的作用主要是提供一个总体目标，但是其实施方法仍需要通过合作伙伴之间的互动与合作来确定，在这一过程中依旧需要依靠正式的组织机构来协调，但最重要的是协调的过程，其规则要足够灵活。同时，对话也是促进公民承诺和明确前进方向的重要工具，其重点在于利他主义和公共利益，而非个人主义动机。
讨论
现有文献提出，动荡治理需要稳健的行动。即使在面临内外部冲击时，也可以通过灵活适应、敏捷调试和务实方针保持一定的绩效水平。
研究表明，并不存在适合所有可能情况的单一稳健行动模式，从而为这一日益增长的研究领域做出了贡献。更具体地说，从数据中可以看出，有三种稳健模式在动荡条件下具有较高的有效性。
第一种模式是组态2与组态6的结合，这一种模式最符合稳健性作为政治体制与公共组织动态属性的理念。与现有文献一致，组态2的特点是务实政治+灵活的治理策略+分散式的响应网络。组态6是务实政治+分散式的响应网络+公民导向的对话。这两种配置的特点都是以高度的灵活性与敏捷性为特征，前者更侧重于组织、后者更侧重于与公民关系。
第二种模式是组态3与4的结合，这种模式是令人惊讶的。他的特征是原则性与理性的政治路径与传统的非实验性与低灵活性的治理策略，以及集中式的疫苗接种网络。这些特点都在很大程度上违背了“灵活性、敏捷性与随机应变”的要求，似乎是对动荡的一种“静态”稳健反应。尤其是组态3，几乎不具备动态稳健反应的所有特征。在组态4种，稳健战略的存在与否与结果无关，反而是以公民为导向的对话成为取得成效的关键。
第三种模式是组态1与组态5的结合，这是一种混合模式，体现了灵活与稳定元素的结合。事实上，这两种组态都采用了务实的策略，组态1是务实策略+传统战略+公民导向的对话、组态5是务实策略+灵活战略+个人导向的传播。这一模式为Ansell等人与2018年所提出的观点提供了证据，即稳定性与灵活性之间关系是互补而非排斥的。有效的治理往往需要一方面平衡持续性与稳定性，另一方面需要适应性与实验性。
结论
曾几何时，“棘手的”问题始终困扰着远方的国度。他们将其定义为“问题定义不明、因果关系复杂、目标项目冲突、缺乏标准解决方案”，但是各国政府很快学会了如何应对。有时，也会出现“巨大的挑战”“未知”“黑天鹅”和“特大危机”，或者简单地说“危机”。它们具有破坏性，对政府构成严峻的威胁，但是范围有限，总会归于平静。然而，如今又出现了新的破坏性问题，它们引发动荡并严重扰乱政府与社会的存在方式。它们可以被视作我们社会的一种状况或功能性障碍，但这种动荡似乎成为了我们的“新常态”，政府必须学会如何应对它们。
转自：“治理学术”微信公众号
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