类别：治理理论
导言
公共管理方面的重要研究问题无法通过科学方法进行研究。一个基本的例子就是公共管理人员在日常工作中如何利用他们的自由裁量权和判断力。对行政实践过程的探究被称为“打开”公共管理和政策执行的“黑箱”--即公共管理中的人们如何做他们所做的事情。最近美国学者María Veronica Elías深入诠释了这一新的方法论。本文认为，将目前公共管理领域的 "黄金标准"--定量实证主义--扩展到诠释性研究(interpretive research)，就有可能打开行政过程的黑箱。在简要叙述了该领域如何在定量和诠释性方法之间失去平衡之后，讨论阐述了诠释性研究的哲学基础和方法论，并以现象学为例说明了这种扩展将如何有益于行政理论和实践。论文发表在公共管理类顶级期刊PA上面。
（文献来源：Elías, M. V. Opening the “black box” of public administration: The need for interpretive research. Public Administration,online first 28 August: 1-16. DOI:10.1111/padm.12959）.
导言：公共管理的黑匣子
目前，公共管理（PA）中一个被忽视的重点是对实践的研究，即围绕着共同实践理解、专门技能以及规则和潜规则而组织的非规范化行动。奥尔森和彼得斯（1996）认为，当前对可衡量结果的过度强调使该领域忽视了产生这些结果的动力，以及过程成功或失败的背景。例如，官僚的非形式化、亲身实践或实用知识是使组织能够按规定执行任务的一个基本方面，但研究很少赋予其在工作场所的重要性（Carnevale & Stivers, 2019）。对行政人员执行政策、计划和法规的实践进行调查，将使我们能够打开众所周知的公共管理的 "黑箱"。
这种缺口或 "黑箱 "是黑色的，因为科学方法排除了所谓 "不可测量的 "将投入与结果联系起来的主观和主体间的过程和做法。公共管理使用 "黑箱"隐喻探索与公民或外部组织的合作（Avoyan，2022；Thomson & Perry，2006；Yang & Pandey，2011）。还有人注意到绩效管理（Moynihan & Pandey, 2005）、公务员能力（Kruyen & Van Genugten, 2020）、问责制和官僚代表制（Watkins-Hayes, 2011）以及公共部门领导力（Andrews & Boyne, 2010; Moynihan & Ingraham, 2004）等 "黑箱"的存在。
公共管理研究的总体思路是黑箱作业，似乎别无选择。例如，有人提出，"实践研究最重要的重点不是实施过程 ，而是该过程在交付行为方面的 "产出"（Winter，2006 年，第159 页）。强调严谨设计的 "第三代 "政策执行研究通过大样本研究（如 Goggin 等人，1990）关注影响分析。缺失的是对实际过程和实践的记录，这些过程和实践构成了规则或法规在具体情况下的应用。过程问题仍处于 "黑箱 "之中，似乎过程无法被观察、研究和借鉴。
研究行政人员如何在特定情况下开展工作，需要一种揭示主体间意义的研究认识论，即诠释论。通过详细描述和叙述，目的是揭示行动者的视角和对情境的感知，以及这种解释如何影响行动。从历史主义和人文主义的根源（ Berger & Luckmann, 1966; Husserl, 1936/1970; Schutz, 1962）来理解，诠释论与主流政治科学和政治学的科学主义和形式主义形成了鲜明对比（Bevir & Rhodes, 2022)。作为一种摒弃自然主义（即根据自然科学研究社会现象）的独特哲学，诠释性认识论旨在了解行动者如何解释行动背景以及他们从中获得的意义（Berger & Luckmann, 1966; Schutz, 1967a; Taylor, 1971）。
本文认为，诠释性认识论提供了对行政人员在实际情况下以主观和客观的方式判断该做什么的实践的洞察力。本文认为，诠释性探究可以打开行政实践的 "黑箱"。
我们是如何走到今天这一步的
定量实证主义是如何在美国 PA 学术界占据一席之地的，我们不妨简要回顾一下历史。二十世纪之交的进步改革运动包含了对指导实践的必要知识基础的不同观点。但是，正如 Camilla Stivers（2000）所言，专业化作为一种社会规范的发展使得行政改革者转向科学，以赢得政府和企业眼中的合法性。
尽管存在改革者，但由于许多年轻的行政学家参与到战争管理中，二战结束时政治学领域处于一种平衡的状态。他们的经历将严谨性与相关性的问题带到了学术讨论的中心舞台，这反映在沃尔多-西蒙关于政治学研究在民主政府中的主要作用的辩论中（Simon等人，1952；Waldo，1952a）。这场讨论影响了接下来三十年的思想对话（ Harmon，1989）。虽然二者在思想上存在分歧，但辩论本身证明了该领域比今天更加平衡。如下文所述，随着时间的推移，这种平衡逐渐偏向于将科学作为 "好的 "PA学术研究的方法。
认识论多样性的另一个标志是，20 世纪 40 年代中期，哈佛大学在政治学领域开发了案例研究方法，此后数十年间，该方法在全国各地的研究生课程中得到了广泛应用。案例研究作为一种 "可转移 "的智力来源，在整个 20 世 纪 50 年代都获得了发展，并一直占据着重要地位（Bock，1962；Mosher，1967，第 xii 页；Stein，1948/1952）。它被认为是政治学研究生课程中一个重要的教学工具，因为它试图将学生形象地置于需要解释和创造性解决方案的特定行政情境中，而不是局限于课堂，并预先承认某些局限性（Mosher, 1967;Rosenbloom,1995; Yeung, 2007）。这是一个重要的发展，因为正如 Flyvbjerg（2001）所言，没有丰富案例库的实践学科是不健全的。Waldo对案例研究方法的评价值得注意：
其目的是促进尽早获得智慧：对于行政管理和政策制定的无限复杂性、集体行动的正常和非正常时间跨度、介于绝对伦理的黑与白之间的许多灰色变化、对于诸如审查批准、等级制度、功能主义等的使用和滥用的认识(Waldo, 1952b, 第 878 页）
这种对通过反思性实践经验（或实践智慧）获得的智慧的强调很少出现在当今主流公共管理研究讨论中。
然而，几十年后，批评者认为学术界在 PA的科学方法方面的进展并不一致，仍然缺乏 "先进的方法"，例如应用于管理和政策问题的高级统计分析（Gill & Meier, 2000）。与经济学和政治学等其他社会科学相比，缺乏 "实证理论测试和构建"（Houston & Delevan, 1990, p.680）被视为学科成熟和知识积累的一大障碍（Cleary, 1992; McCurdy & Cleary, 1984; Perry & Kraemer, 1986）。引入公共部门工作的 "相关措施"，即定量实证方法，将为该领域注入严谨性和合法性（Dubnick，2018；Meier & Keiser，1996）。推动更具科学性的PA在一定程度上是对从治理到市场逻辑的更大规模社会科学运动的回应（Scott & Light, 2017）。新标准将通过在博士课程和主要学术期刊中更加强调定量研究方法来实施。正如预期的那样，支持严谨性的运动缩小了可提出的问题和回答问题的方法。
与这种观点相反，研究越 "严谨"，应用起来就越困难，因为（正常的科学）严谨性要求排除任何将一个案例与另一个案例区分开来的变量。有些人认为，情境要素可以分类、保持不变并进行测量（O'Toole & Meier, 2015）。控制可能 "污染 "实验的背景噪音是正常科学研究的基本特征，在这种情况下，因变量与自变量 "在其他条件相同的情况下 "是相关的。但是，正如弗雷德里克-莫舍（Frederick Mosher）在半个世纪前称赞案例研究法时所反映的那样：
在政府组织中，......其他事情永远不会相同。对不同类型的组织进行比较会发现极其重要的变数，而这些变数永远不会相等，对同一组织在不同时期进行比较也是如此。[因此]，'其他条件相同'的标准可能毫无意义 (莫舍，1967，第527 页；着重部分用斜体标出）
在研究行政状况时，假设可以 "保持其他一切不变"（Yeung, 2007, p.162），这不仅不现实，而且无益，因为它排除了影响 "产出"或 "交付 "的互动和意义生成的背景。对案例或情况进行比较对实践的有用性消失了，因为科学方法的目的是概括，抹去所有的差异，转而关注相似性（Hummel，2006）。因此，行政和管理问题--从官僚政治到权力和人事管理--的经验性 "如何做"（即实践方面）仍未得到充分研究，从而被误解（Durant & Rosenbloom, 2017）。
二十世纪六七十年代处于十字路口的PA
20 世纪 60 年代和 70年代，关于美国高等教育，特别是社会科学的目标和追求展开了激烈的讨论（Menand， 2010）。PA也不例外。自我审视催生了 "新公共管理"（NPA），并引发了其他运动和机构项目，如公共管理理论网络（PA Theory Network, n.d.）和应用现象学研究所（The Institute of Applied Phenomenology in Science and Technology, 2023）。这些讨论对什么是政治学中的合法知识提出了挑战。对非形式化知识的强调检验了以行为主义运动为首的科学方法的局限性。
20 世纪 70 年代，诠释学研究在一个相对较小的（但可以说在整个公共管理领域具有影响力的）学者群体中蓬勃发展，引发了一场学科起义。然而，在 20 世纪 80 年代末和 90 年代期间，该领域在新公共管理运动中又回到了对科学主义和行为主义的承诺。公共管理学最终将自己限制在知识生产和获取的科学理性和客观性上，失去了 60 年代末和 70 年代在认识论上的开放性。与此同时，诠释学在欧洲稳步发展，而在美国，诠释学“只受到崇拜者的关 注”（Rhodes, 2019, p.24）。在美国，行为主义运动采取了认识论“帝国主义”的形式，将其他类型的知识视为薄弱和不可靠（Scott, 1998/2020, p.340）。
为此，作者利用档案和书目研究，以及 2018 年至 2021 年期间对 19 位有影响力的理论家进行的半结构式深度访谈。受访者包括积极参与七十年代起义和随之而来的学科变革的学者。除了极少数例外，第一届明诺布鲁克会议（以及当时的学科领域）几乎全部由白人男性组成。接受采访的学者大多是来自美国和欧洲教育机构的退休学者。他们的专业领域涉及政治学和相关领域，从政策研究到组织理论、城市和区域规划以及组织心理学。从 20 世纪 70 年代至今，他们从批判理论、现象学、行动研究和组织发展等不同理论视角出发，为解释学研究做出了重要贡献。他们的背景代表了 PA 和相互关联领域诠释性方法的多样性。他们不仅是久负盛名的学者，也是具有反思精神的实践者（Schön，1983），在关键时刻提供了来自战壕的权威声音。访谈记录了该领域的学者是如何在 19 世纪 末和 20 世纪初在该领域开展工作的。20 世纪 70 年代，他们认识到行为革命所带来的威胁，这不仅是因为行为革命要求严谨和可复制性，还因为行为革命的目标是赶走所有其他方法。
一个小机会窗口：第一次明诺布鲁克会议和新公共管理
1968 年的第一次明诺布鲁克会议 "是在美国公共管理学会（ASPA）会议退席之后召开的"（《学者》第 5 期），象征性地标志着旧制度与新的人文主义-理想主义公共管理之间的断裂。会议聚集了纽约州的年轻知识分子，就该领域的现状进行了激烈的讨论。出于对未来的担忧，他们呼吁建立 "新公共管理"（NPA）。参加米诺布鲁克会议的人说"这太墨守成规了。我们感到太受限制了。让我们敞开心扉。(......)这种科学化的尝试使我们变得无关紧要"（学者 5）。从这个意义上说，NPA 实际上是一场关于该领域的严谨性和相关性的辩论，它呼吁更多关注实践者的观点和经验，为讨论提供信息：
有些人认为，公共利益正在遭到破坏，(同时遭到破坏的还有)公民参与(作为)良好政府基础的理念...... 在这一时期，维护社会秩序最为重要......从我还是一名本科生时(20 世纪 50 年代末)到我成为一名教师时(20世纪 60 年代中期)，这一领域遭到了破坏。(学者 2）
在此背景下，罗伯特-登哈特（Robert Denhardt）、迈克尔-哈蒙（Michael Harmon）和迈克尔-戴蒙德（ Michael Diamond）等学者以法兰克福学派理论为基础，提出了批判理论（ Denhardt，1981a，1981b；Diamond，1990 ）。与此同时，行动研究与理论（Harmon，1981 年）、组织发展（Kirkhart & White，1974 年；Richman等人， 1986 年）和现象学（Hummel，1977 年，1982a，1982b）也在这些年出现。这些方法侧重于组织行动背后的过程和经验，而不是结果。新公共管理的学者们认为，该领域需要使自己与被定量经验主义排除在外的，例如少数群体和妇女的权利、不平等、贫困和环境问题等社会政治话题以及诠释性认识论观点相关联起来，：
现象学和批判理论等方法在政治学中的兴起与时代的动荡有关--民权、越战、环保主义、女权主义等等。社会似乎正在解体，而政治学和政治学学科却陷入了过时的理论和方法论视角。众多学者和学生要求变革。(学者 3）
美国国家公共管理学院掀起了一股新的、令人振奋的对话热潮，试图对该领域的现状和正统观念提出质疑（McSwite，1997）。通过反思性实践将理论与实践重新联系在一起的PA（Schön，1983；Schwartz，1987）重新焕发了活力。
大多数应用于行政管理环境的新理念，虽然在实践中得到了检验，但从未上升到理论层面，产生系统的研究方法。"实用性"的拥护者们从未对注重过程的行政管理的认识论和哲学基础进行过讨论。他们未能将讨论引向其哲学根源。他们确实承认这些文献，比如在课堂上，但他们从未讨论过认真对待这些哲学文献将如何改变该领域的学术研究方法（学者 5）。因此，如何在 PA 中开展诠释性研究直到最近才有了可行的方法论论述。与此同时,由于在该领域得不到认可（"我们没有得到行为学家的尊重"），一些 "实用性 "人士开始转向严谨性而非实用性（学 者 5），或者满足于实用性性边缘化。先前（Waldo-Simon）的平衡就这样被永久打破了。
一个不平衡的领域
美国公共管理学的知识主流认为，与定量应用方法相比，诠释主义和其他"替代 "观点都是边缘和薄弱的。一些人认为，由于依赖于不符合理性实证主义准则的证据，替代方法 "似乎(......)不折不扣是武断和毫无根据的"（Dubnick， 2018，第 88 页）。人们更加依赖统计方法和定量分析，以获得更可靠和可复制的研究，从而积累该领域的知识 （Perry & Kraemer, 1986）。因此，PA 研究变得 "越来越实证、经验、定量和假设驱动"（Borins，2012，第 166 页；Pitts & Fernandez，2009）。
该领域所走的定量经验主义道路，尤其是其最新的实验和准实验趋势，忽视了不符合积极科学严格限制的东西。方法论方面的具体问题加剧了人们对其他方法的武断和薄弱的看法。直到最近，似乎还没有明确的路线图来阐述解释论研究者如何进行研究。为了弥补方法论清晰度方面的差距，解释学者呼吁提高透明度，提出了一种更加系统化、循序渐进的方法论部署指南（Haverland & Yanow, 2012）。这将无形中提高知名度和方法论的严谨性，同时加强此类研究的理论贡献（Ashworth et al.）
欧洲在这一领域取得了长足进步，通过一个强大的学者网络，解释学研究得到了广泛应用，他们的工作处于诠释学研究的前沿（例如，Bevir & Rhodes, 2003; Hajer & Wagenaar, 2003; Hay,2004, 2011; Wagenaar, 2015; Wagenaar & Cook, 2003; Yanow, 1999, 2000, 2003）。这个相互关联的团体为诠释学理论和方法做出了贡献，并将其应用于政策分析、政治学和政治学案例。过去十年中，有大量重要著作详细介绍了如何将诠释性方法用于公共管理和政策研究（例如，Fischer等人， 2015年；Schwartz-Shea和Yanow，2012年；Wagenaar，2015年；Yanow和Schwartz-Shea，2015年）。然而，除了一些值得注意的例外情况（Dodge 等人，2005 年；Ospina & Dodge，2005a，2005b；Schwartz-Shea & Yanow，2012 年；Yanow，2003 年，2007 年），美国的 PA 在这方面还比较落后（Rhodes，2019 年）。在美国，弥合这一分歧仍是一个难题，"只有少数人反对（理性主义-功能主义）公共管理"（Bevir & Rhodes, 2022, p.152）。
打开PA的黑匣子：作为情景知识的诠释现象学
诠释学认识论为记录人们如何理解实践、描述实践以及相互伪装这些描述制定了规则。在下文中，我将以现象学为例，讨论解释学如何让我们了解行政管理过程与实践（例如，人种学、叙事分析和诠释学；Elías, 2020, 2022）。诠释性研究领域曾经拥有但后来失去了平衡，首先在此背景下提出诠释性研究的理由。接下来对诠释性研究的描述来自主要哲学来源（Berger & Luckmann，1966；Schutz，1967b；Taylor，1971）以及最近的工作，这些工作阐述了诠释性研究的必要性和进行诠释性研究的方法（Schwartz-Shea & Yanow，2012；Yanow & Schwartz-Shea，2015）。
解释学哲学的本体论和认识论假设为解释学研究方法提供了依据。这些理论于 19 世纪末在欧洲大陆兴起，是对逻辑实证主义的一种批判（Husserl,
，1936/1970）。但到20 世纪中期，随着社会科学的 "跨学科转向"（ Rabinow & Sullivan，1979；Taylor，1971），这些理论的影响力也随之扩大。诠释性知识的目的是理解人们以特定的、情境化的、共同建构的方式对其经验所做的解释，而不是产生一个先验模型的规范性和概括性。解释学寻求揭示特定情境的意义，而不是一般规律或普遍原则。
在应用专业领域，如公共管理和政策实施，诠释现象学揭示了实践的过程以及挑战官方规则和计划的隐性联盟和阻力来源（Flyvbjerg 等人，2012；Forester，1989；Wagenaar，2015）。任何经验都无法 "一网打尽"，也无法真正量化（Hummel，2006）。要理解行政管理中的利害关系，就必须对人们理解和参与政策及组织意义（并对其进行深思熟虑）的情境化方式进行解读（Cook & Brown, 1999; Cook & Wagenaar, 2012; SchwartzShea & Yanow, 2012; Wagenaar, 2004; Wagenaar & Cook, 2003）。从这个意义上说，以现象学为导向的知识收集提供了实际经验和意义生成之间最紧密的"对应关系"，以及适合阐释实际经验和意义生成的探究模式和方法。
现象学试图揭示人们 "理解 "其感知的互动过程，以便在感知出现的特定背景下理解感知。诠释学的一个关键要素是（正如海德格尔所说），人类对任何特定时刻发生的事情的理解都不是抽象的，而是具体的：作为 "特定的东西"（Heidegger，1927/1962 年）。现象学的关键恰恰在于人们如何理解自己的经验以及如何对经验做出反应（(Husserl，1936/1970；Schutz，1967b）。从这个意义上说，语言与经验的互动在意义生成中起着至关重要的作用，因为我们在情境中的解释和行动同时取决于我们如何理解所面临环境的特征（Gendlin，1973；Stivers，2018）。这一点对于公共管理者来说尤为重要，他们需要对形势的要求做出解释，也许随着形势的发展会多次做出诠释。他们需要借鉴（并平衡）先前的经验，了解规则和组织要求，以及文化、政治和规范限制（ Hummel，2008）。协同工作和讲故事在公共管理者认知方面发挥着重要作用，因为一个人对某种情况的看法与另一个人的看法相关（Hummel，1991）。
每种方法论都有其 "优点 "和 "缺点"，但要根据其自身的探究逻辑和研究的特定目标来判断。现象学对于重新将行政理论与实践联系起来，使之成为一种持续的对话至关重要（Elías，2020 年）。从这个意义上讲，不仅理论为实践提供信息，而且 "实践[照亮]理论"（Hummel，1998 年）。
结论
公共管理要打开 "黑盒子"，即实践的过程方面，就应该接受一种方法，允许记录行政行为者所描述的丰富经验，如通过现象学。这将揭示行动的意义并给出行动的理由，还有助于记录 "什么是有效的"，而不仅仅是某件事情确实有效。诠释现象学使人们能够合理地理解人们是如何体验/理解和采取行动的。如果美国公共管理学希望重新获得其规范性和反思性实践的基础--将理论与实践联系起来--并恢复其相关性，那么复兴诠释学传统是至关重要的。
转自：“治理学术”微信公众号
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