类别：数字治理
导言
公共行政部门正在投资于以公民为导向的服务和内部行政流程的数字化转型工作。他们采用合作生产的方法，并将不同类型的利益相关者纳入这些变革过程，以提高服务质量并创造公共价值。最近，九位英国学者Kath Checkland等合作展开了这样的一项研究。在本研究中，我们调查了这些合作生产方法是如何在丹麦数字战略的制定和执行中得以体现的。我们确定了四种不同类型的公共价值：公民公共价值、经济公共价值、行政公共价值和社会公共价值。论文发表在数字治理类顶级期刊PA上面。
（文献来源：Checkland K., Hammond J., Coleman C., & Allen, P.et al.(2023). Co-production in digitalpiloting: Process, programs, and politics. Public Administration, 101: 463-480. DOI:https://doi.org/10.1111/padm.12790）.
研究问题
公共行政正在从数字化的单一行政形式发展为重新设计完整的流程和服务，以数字化地改变其运作方式。在这一连续性上，一些公共部门进展较快，而另一些公共行政部门则比较落后。这可能是由于缺乏国家数字战略、各级政府工作不协调、资金不足或公共管理的改革努力方向错误所导致的。
在数字化转型努力加快、国家成功地为其用户实施数字化服务的情况下，它们在电子政务指数中排名靠前。然而，对于他们如何设法将整体方法应用于数字化转型工作以及结果如何，人们知之甚少。合作生产与公共服务设计作为一种新的标准已经出现，政府在数字公共服务设计的不同阶段纳入了不同类型的利益相关者。因此，我们开始了解他们如何进行数字化转型？他们如何在合作生产阶段让利益相关者参与进来？以及以公共价值的形式产生的结果是什么？
为了了解一个国家的政府是如何在其数字化转型的工作中通过合作生产的方式成功创造公共价值，研究者们选择了丹麦。根据最新指数，丹麦已成功地将公共服务从模拟模式转变为完全数字化的服务提供模式。政府当局和公民之间的在线互动率很高(90%)，远高于欧盟的平均水平(64%)。因此，根据最新的联合国电子政务调查(2020)，丹麦在提供在线服务和公民参与政府决策与政策制定方面在联合国193个成员国中排名第一。
因此，研究问题是：公共行政部门如何通过使用合作生产的方法来对公共服务的供给方式进行数字化转型，并在此过程中创造公共价值？为了回答研究问题，首先建立了一个理论框架。然后，用它来指导我们的数据收集和分析，数据集主要包括半结构化访谈资料和二手资料。研究结果表明，合作生产是制定国家数字政策和战略以及实施公共行政数字化转型的关键因素。研究结果还强调了此类合作生产的参与者、活动和工具特征，并提供了有关此类数字化转型工作产生的公共价值的实证见解。
理论背景
公共部门的数字化转型已经研究了几十年，但随着公民和企业与公共管理部门数字化互动的需求不断变化，它变得越来越重要。在最近的研究中，从专家访谈中提取的数字化转型的定义指导了我们对公共部门术语的初步理解，根据该报告，数字化转型是修正核心政府流程的整体性努力，并“沿着从模拟到数字的连续过渡发展，对政策、当前流程和用户需求进行全面的叠加审查，最终对现有的数字服务进行全面修订和创建新的数字服务。”数字化转型工作的成果侧重于满足用户需求、提供新形式的服务和扩大用户基础(p12)。沿着类似的路线，Tangi等人(2020)认为，数字化转型包括整个组织，而不仅仅是单个的管理服务或流程。
最近在政府中使用信息和通信技术的浪潮主要集中在用户的参与上，目的是考虑到他们的需求如何变化。其他研究包括公共服务合作生产中的不同利益相关者，并将“合作生产”概念化为公民和公共行政部门以外的其他行为者参与公共服务的设计、生产和提供。
研究问题1：在制定和执行丹麦关于公共行政数字化转型的国家战略方面，不同层级政府和利益相关者如何实施合作生产？
特别是在公共行政部门旨在满足公民和企业需求的情况下，这两个利益相关者群体被纳入数字化转型的合作生产阶段。现有的合作生产文献表明，在消费阶段之外，可能存在作为单点交互的不同阶段。Nabatchi等人(2017)通过关注合作生产的“谁，何时和什么”，分析了合作生产的不同定义和应用，并认为该术语的“co”是指参与的人，而“production”是指发生的事情和时间。
研究问题2：谁是描述公共行政部门数字化转型的不同合作生产阶段的行动者、相关活动及工具？
最后，目前还不清楚的是，数字化转型和合作生产活动是如何创造公共价值的。尽管有许多不同的方法来概念化公共价值，但很少有实证研究将这一概念进行操作化并如何在经验上创造公共价值提供指导。现有的文献清单显示了概念化的多样性，以及需要哪些额外的工作来获得可操作性的见解。因此，当涉及到数字政府文献时，公共价值被认为是作为数字化转型投资的副产品而产生的结果，但很少被衡量。通过借鉴以往的文献，并根据本文的目标，可将不同类型的公共价值分为四类：(1)经济价值，表现为通过数字化转型节省成本；(2)行政价值，表现为改善公共服务的提供；(3)社会价值，广泛理解为公共部门对社会的贡献，并以法治的方式表达；(4)公民价值，例如以透明度或隐私的形式表达。因此我们的第三个研究问题是：
研究问题3：由公共行政单位员工实施的公共行政数字化转型产生了怎样的公共价值?
研究设计
本研究采用解释学传统中的定性研究方法，并将理论框架中的出发点作为对所调查现象的理解的指导和灵感来源。这种现象的解释方法侧重于被调查实体的性质、过程和在环境中自然发生的意义。通过这种方法，目标是了解行动者、行动和机制，以及所涉及的社会参与者如何相互作用，以创造可观察的数字化转型和价值。
鉴于研究目的和研究问题，研究者们选择了以丹麦为对象的案例研究法。丹麦的情况可以被定义为一个内在的情况。一个案例可能相比其他案例是特殊和不寻常的，所以可能因为它的特殊性而对调查它感兴趣。根据Taber (2014)，固有的案例会由于它们已经根据预先定义的经验或理论标准来被定义的特殊性而被选择。丹麦被选为一个内在案例，是因为丹麦国家政府通过公共行政的数字化转型成功地创造了公共价值，这反映在大多数电子政务指数(如DESI指数或联合国调查)中的高排名中。此外，正如Andersen、Medaglia、Vatrapu、Henriksen和Gauld(2011)所认为的，由于丹麦提出的“面对挑战并为电子政务战略的成功制定明确里程碑式的战略承诺”，因此它是一个有趣的案例。
研究发现：丹麦公共行政数字化转型中的合作生产和公共价值创造
发现1：丹麦数字化战略的合作生产：行动者和行动
多年来，丹麦的三级政府，中央政府，地方政府和丹麦的五个地区共同制定了数字政策和战略。这种合作生产的主要理念是降低成本，提高效率，改善公共行政部门之间以及公共行政部门、公共当局和其他利益相关者(包括公民和企业在内)之间的沟通。
这种合作生产是通过不同部委的政府机构来完成、支持和协调的。还设立了持续数年、涉及若干战略议程的工作队以及一些更为临时的委员会。这些委员会和工作队已根据目前的计划和需要而改变。最近的一个例子是数字增长面板。
此外，集中和分散的合作生产数字政策和战略的结合是丹麦公共行政数字化转型的关键。起初，在几个主要当局、机构和部委的参与下，合作生产活动集中进行。最近，许多部委(多达13个)和其他类型的组织，如丹麦工业联合会和非政府组织，都参与了数字战略和政策的合作生产活动：
“所谓的数字政府，是通过最终的用户公民、合作伙伴、供应商、内部员工和政府其他部门的反复协作参与来实现的。”(受访者3，公共部门组织主管)。
发现2：公共行政数字化转型的合作生产：行动者、行动和工具
DBA数字化转型的合作生产涉及来自公共部门和私营部门的多个参与者，包括财政部、其他大约40个丹麦当局、员工、企业和商业组织，以及数字服务的最终用户和不同合作生产设置和活动中的IT供应商。此外，DBA还参与了有关公共服务供给(战略制定)的数字战略和政策的共同制定。为此，除其他活动外，他们还通过参与政府工作组，负责共同制定公共服务提供需求的共同愿景，从而在数字战略制定与公共行政层面的实施之间建立联系。
事实上，这些数字战略一直是DBA数字转型的起点，这始于DBA和财政部的共同规划。根据丹麦公共行政数字化转型的合作生产方法，这种共同规划还涉及不同行为者和各级政府之间的共同融资和风险分担(发现1)。例如，CVR(丹麦国家的商业信息主登记册)的想法最初是由DBA构思的，然后由财政部共同规划和共同资助。CVR现在提供了开办新公司的可能性，改变所有关于公司的注册信息，并完全在线关闭公司。
发现2：公共行政数字化转型的合作生产：行动者、行动和工具
DBA数字化转型的合作生产涉及来自公共部门和私营部门的多个参与者，包括财政部、其他大约40个丹麦当局、员工、企业和商业组织，以及数字服务的最终用户和不同合作生产设置和活动中的IT供应商。此外，DBA还参与了有关公共服务供给(战略制定)的数字战略和政策的共同制定。为此，除其他活动外，他们还通过参与政府工作组，负责共同制定公共服务提供需求的共同愿景，从而在数字战略制定与公共行政层面的实施之间建立联系。
事实上，这些数字战略一直是DBA数字转型的起点，这始于DBA和财政部的共同规划。根据丹麦公共行政数字化转型的合作生产方法，这种共同规划还涉及不同行为者和各级政府之间的共同融资和风险分担(发现1)。例如，CVR(丹麦国家的商业信息主登记册)的想法最初是由DBA构思的，然后由财政部共同规划和共同资助。CVR现在提供了开办新公司的可能性，改变所有关于公司的注册信息，并完全在线关闭公司。
发现3：通过公共行政数字化转型的合作生产创造公共价值
DBA数字化转型的合作生产模式已经产生了不同类型的公共价值(表3)。首先，由于完成相同任务所需的人力资源成本降低，效率提高，具有成本效益的数字化计划，改善与公共管理部门的业务联系，加强丹麦数字化和新商业模式的使用，以及降低更新ICT系统和存储在其中的信息(例如公司法律)的费用，它通过减少政府支出产生了经济价值：
“对政府来说，好处当然是我们不用花那么多钱……我们不像过去那样有那么多员工来做这些事。”(12号受访者，办公室经理，DBA)。
“第三个(价值)是增强并使新的商业模式和技术在商业中的应用成为可能……”(受访者7，董事长，DBA)。
讨论和结论
本研究从理论上将数字化转型、合作生产和公共价值领域连接到一个理论框架中。据知，这是该领域的首批研究之一，因为之前的研究要么集中在数字政府层面，要么集中在公共行政层面，要么集中在数字技术在合作生产中的应用，尤其是众包。
研究结果表明，合作生产是这种数字化转型成功的关键。此外，丹麦要成功发展和实施公共行政的数字化转型，从政府层面的战略和政策制定到分散的公共行政层面的实施，合作生产是数字化转型的所有阶段和层面的关键因素。我们的研究结果表明，通过合作生产的努力，中央、地方和区政府以及私营部门行为体和非政府组织参与了多主体的合作生产活动与设置中的数字战略和政策的制定与实施。它们从常设工作组到特设工作组、委员会和机构各不相同。
研究还表明，就丹麦而言，在实施公共行政数字化转型的过程中，一个重要的合作工具是共同融资。实际上，丹麦公共行政部门数字化转型的资助计划是以这样一种方式建立的：国家政府提供种子资金，需要所有相关各方贡献的经济资源作为补充。因此，各级政府的所有公共行政单位都要负责自己的数字化，至少作为持续业务维护和发展的一部分。本研究通过表明DBA的数字化转型在最初的规划和实施阶段通过具体的预算分配，以及在持续的业务维护和发展阶段通过永久减少20%的DBA劳动力，由财政部和DBA共同资助，来说明这一点。另一个例子是共同制定宽带目标和政策，旨在实现全国宽带覆盖，其实施由中央、地区和市政府共同出资。
本研究从理论上确定了超越服务交付阶段的数字化转型合作生产的不同阶段，并从经验上提取了表征这些阶段的一些活动和工具，从而在理论和经验上有助于全面理解公共行政数字化转型中的合作生产。事实上，之前关于数字服务合作生产的大多数文献要么关注作为众包活动的合作生产，要么关注公民参与，并且通常将合作生产视为发生在数字化转型过程的终端，即公民最终使用数字服务的时候。
此外，该研究还提供了关于公共行政数字化转型的合作生产所面临的挑战的实证见解。最后，研究的主要贡献之一是从理论上确定公共行政数字化转型可能产生的四种类型的公共价值，并从经验上提取它们在丹麦DBA案例中的运作方式。
从这项研究中可以得出一些实用的建议。首先，研究结果表明，从政府层面的战略和政策制定到公共行政层面的实施，合作生产是丹麦数字化转型的所有阶段和层面的关键因素。从这一结果得出的一项重要建议是决策者和公共行政人员从事数字化转型的公共行政势在必行。此外，政策制定者可能希望将共同融资作为合作生产的一种工具，因为让不同的参与者参与共同融资可能会增加他们分担风险的动机，并增强他们对数字化转型的承诺。
其次，研究表明，公共行政层面数字化转型的合作生产超越了服务交付阶段或共同设计阶段，还包括共同规划、共同管理和共同评估等重要阶段。从这一结果中得出的一个重要建议是，公共管理人员需要通过在合作生产的所有阶段让不同的利益相关者参与进来，对数字化转型的合作生产采用整体性方法。这项研究对公共行政人员在这方面可以使用的活动、组织设置和工具提供了灵感。
第三，研究提供了关于公共行政数字化转型的合作生产中出现的不同挑战的实证见解。由此得出的一个重要建议是，那些开始数字化转型之旅的公共行政人员需要意识到，数字化转型并非没有问题，但是，要想使数字化转型取得成功，就需要妥善解决一些挑战(例如，财务、组织或技术)。
最后，本研究提供了关于丹麦的政策制定者和公共管理者如何运作公共行政数字化转型的公共价值的实证见解。这些见解可能对其他国家实施数字化转型的政策制定者和从业者有用，因为它们为如何从经验上创造公共价值提供了指导。
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附参考文献文献附参考文献
参考文献：
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Coleman, A., Billings, J., Allen, P., Mikelyte, R., Croke, S., MacInnes, J. et al. (2020a) Ambiguity and conflict in policy implementation: the case of the new care models (Vanguard) programme in England. Journal of Social Policy, 50(2), 285–304.
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转自：“治理学术”微信公众号
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