类别：政府治理
导言
公平是公共管理领域的核心价值，也是促进可持续发展的核心价值，但在美国地方政府的可持续发展优先事项中，公平的代表性和优先级明显不足。最近，两位美国学者Shaoming Cheng ＆ Susannah Ali研究了公共部门领导者如何在公共管理这一过渡环境中面对制度惰性时促进改革的实施。公平(Equity)与环境(environment)和经济(economy)被称为可持续发展的三个基本“E”之一。自1968年第一届米诺布鲁克会议以来，促进社会公平已成为公共行政的主要目标之一，因为公平与经济(economy)、效率(efficiency)和效果(effectiveness)一起成为该学科的四个“E”之一。鉴于此，公共行政人员的关注和努力在多大程度上影响了可持续发展中的社会公平?本文结合ICMA 2015年《地方政府可持续发展实践调查》，对地方政府可持续发展优先级的分层实现以及通过可持续优先导向的分层路径向上提升的相关因素有了独特的认识。公共行政人员和公务员在地方政府可持续性投资组合中建立和推进公平优先事项方面发挥着重要作用。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Cheng, Shaoming,& Susannah Ali.(2023).A Tiered Pathway toward Sustainability: The Role Of Public Administrators in Advancing Social Equity in U.S. Local Governments. Public Administration Research, online first: 1-17. DOI:https://doi.org/10.1111/puar.13617）.
研究问题
可持续性是一个多方面的、不断发展的、有点难以捉摸的概念，因此它没有一个明确的、广泛认可的定义。虽然环境(environment)、经济(economy)和公平(equity)这三个“E”被统称为可持续发展的三大支柱，但它们在美国地方政府可持续发展实践中的作用是不平等的。特别是，社会公平，与其他两个要素相比，不成比例地和显著地代表性不足和优先级不足(Saha, 2009)。
本文介绍了推进经济、环境和公平优先事项的主要驱动力的并列。与以经济和环境为中心的商业驱动和以居民为中心的进程不同，促进公平对职业公共行政人员有明确的要求。这不仅是因为边缘化、贫困和代表性不足的人口往往没有组织起来，无法对政治和决策行动产生统一和强烈的兴趣，而且还因为促进和维持社会公平是公共行政人员最重要的任务和责任之一。在缺乏政治意愿的情况下，公共行政人员拒绝接受行政人员价值中立的观念，并致力于成为实现社会公平的变革代理人。本文将以《新公共行政》提出的价值准则为基础，阐述激励因素和阻碍因素，并展示这些因素如何影响公共管理者推动和促进社会公平的努力。
公共部门的领导者被视为在公共组织中带来实质性变革的关键(Andersen et al. 2016)。公共管理者被期望行使领导力来实施改革政策，激励下属进行变革，并推动创新(Dull 2009; Wallace et al. 2011)。公共管理学者的回应是将大多数主流的英雄和个性化的领导力观念（通常是变革型和企业家型领导理论）与各种变革成果联系起来；例如，下属对变革的承诺(Yu, Leithwood, and Jantzi 2002)，采用绩效管理等新的实践(Moynihan, Pandey, and Wright 2012)，以及激励下属的创新行为(Ricard et al. 2017)。然而，公共部门变革举措的阻力(Christensen and Lægreid 1999)，以及领导在克服或延续抵制变革的惯性中所发挥的作用(Levay 2010)，值得更多的关注。
可持续发展优先事项的“政治市场”框架
可持续发展通常被称为三个“E”，即环境、经济和对当前居民和后代的公平。然而，在实践中，公平因素往往被忽视，因此没有被纳入地方政府的可持续性优先事项(廖等人，2019a;Saha & Paterson, 2008)。可持续性的社会公平维度要求社区的所有部分都应充分纳入政策制定过程，政策行动的负担和利益应均匀公平地分配(Svara等人，2015)。社区可能有保护自然环境、节约能源使用、减轻灾害损害和促进经济发展的举措，但如果没有优先关注和努力促进社会公平，它们就会破坏和侵蚀社区代际、公平和包容的生存能力和居民福祉的社会基础。
经济发展一直是地方、州和联邦政府持续关注的焦点(Leigh & Blakely, 2016)。地方依靠发展项目为居民提供就业机会，为地方政府提供财政收入(Blair & Carroll, 2008)。在地方发展的“增长机器”框架的指导下(Molotch, 1976)，其特点是地方政府官员与发展利益之间的密切政治联盟，商业利益往往被认为更有组织和明显，因此在地方可持续性政策制定中更有影响力和优先权(Lubell, Feiock， & Handy, 2009)。发展利益集团从促进发展的政策中获得集中的利益，因此受到激励去保护自己的利益，并抵制促进环境的政策(Lubell, Feiock， & Ramirez De La Cruz, 2009)。
然而，当快速增长和/或过度强调发展时，威胁到环境便利并损害居民的生活质量，就会出现保护这些价值观的政策需求(Ostrom, 2005)。人们对增长压力的普遍担忧围绕着交通拥堵、学校过度拥挤和负担不起的住房(Nguyen, 2009)。这种需求是居民对威胁社会、经济和环境福利的发展利益的“被动”反应(Lubell, Feiock， & Handy, 2009)。居民可能会诉诸“投票箱分区”，在投票中进行公民投票(Nguyen, 2009)，或者动员参与当地规划和政策制定过程，以推进亲环境优先事项(Lubell, Feiock， & Handy, 2009)。收入和受教育程度较高的居民和选民更倾向于参与以支持环境和支持可持续发展倡议为导向的自组织参与性活动(Hawkins & Wang, 2012)。
在地方政府的可持续发展努力中缺乏社会公平的整合可以归因于各种原因。Giddings等人(2002)认为，实现可持续发展的三个e可能涉及各种可持续发展目标之间的权衡，在某些情况下可能导致零和游戏，即一个可持续发展视角的收益正好被其他可持续发展视角的损失所抵消。最近在经济和环境可持续性方面的进步可能会阻碍社会公平的进步，并可能以牺牲边缘化和弱势群体为代价(Opp & Saunders, 2013)。被边缘化、被剥夺权利和代表性不足的人口往往没有组织起来形成统一和强烈的利益，因此他们在政治市场中发起社会公平优先的参与和作用相当有限。
在公共管理中，英雄式领导和后英雄式领导的普及，其背后是公共管理中经常被忽视的组织原则。例如，新公共管理改革在政府中引入了管理主义，包括在公共管理人员中促进更大的自由裁量权和企业家精神(Stoker 2006)，可以说使政府中的变革型和企业家型领导的合法化(Van Wart 2003)。同样，对后NPM组织原则的讨论，例如更大的组织间协作，通常形成了在公共部门使用协作型领导理论的呼吁的背景(Crosby and Bryson 2018)。
研究问题和假设
地方可持续发展工作需要积极参与的行为者推动政策的采纳和实施。行为者的类别包括民选和任命的官员、州和地区政府、公民、企业、管理人员和工作人员。来自ICMA调查的描述性信息，加上关于可持续性和社会公平的文献，表明经济倡议得到了更广泛的实施，环境计划在实施方面排名第二，因为它们往往比经济倡议更具争议性。被采纳最少的可持续性优先事项与社会公平有关。虽然社会公平倡议的意图令人钦佩，但它们可能会引起争议，因为它们经常明确地偏袒一个群体而不是另一个群体，并且在法律上可能很复杂。本研究旨在了解哪些行为者推动了与三个可持续性e相关的政策优先级的选择，这些选择是独立发挥作用还是共同发挥作用，以及管理者对政策的支持是否与采用相关。
不同利益集团的影响受到地方政治和政策制定机构的调节，因此它们的影响可能被放大或减弱。为了响应居民和社区的利益，政府当局将制定和提供政策(Lubell, Feiock， & Handy, 2009)。公共管理者提供各种政策的偏好反映了他们的个人和政治利益(Krause et al, 2016)。
此外，被边缘化、被剥夺权利和代表性不足的人口往往没有组织起来形成统一和强烈的利益。鉴于公共行政人员在倡导和促进社会公平方面的职责，他们的关切、知识和努力对于在可持续发展中确立和接受社会公平优先事项具有重要和影响。因此，该假设被提出为:
与支持企业和居民利益的经济和环境优先权不同，公共管理者在提高公平优先权方面发挥了主导作用。
数据和变量
根据采用可持续发展优先级的层次路径，构建了四个因变量(DVs)。第一个是序数变量，0 - 3分别代表4类地方政府，优先级为0 - 3。其余三个发展规划是为了更好地理解地方政府在优先考虑可持续发展方向时的动机和制约因素。为了将经济发展从无优先级转变为唯一优先级，创建了二元DV, 0代表无优先级，而1只代表经济优先级。地方政府的一个子集，特别是那些没有优先级或只有经济优先级的地方政府，将与这个0/1 DV一起被选中。类似地，为地方司法管辖区构建了两个额外的二元DVs，从单独的经济优先级到经济加环境优先级，然后从经济加环境优先级上升到所有三个优先级。
自变量(IVs)主要来自ICMA调查，该调查侧重于地方政府优先考虑其可持续发展目标和努力的共同促进和阻碍因素。这些促进和阻碍因素作为控制变量纳入实证分析。然后，调查数据由美国人口普查局的经济、社会和人口统计数据以及麻省理工学院选举数据科学实验室的投票数据补充。表3给出了变量测量和数据源的详细信息，IVs被分为七个板块。表4给出了所有IVs的汇总统计。所有IVs的平均方差通胀系数(VIF)为1.78，远低于10的经验值(Gujarati & Porter, 2008)。
方法
采用方差分析(ANOVA)检验和回归分析方法。将进行单因素方差分析(one-way ANOVA)检验，对几组的均值进行比较。它将评估地方政府之间的差异，这些政府处于可持续性优先等级的不同阶段。Tukey’s honest显著性检验(Tukey, 1949)也将被应用于两两比较，以显示平均值是否在统计上显著不同。ANOVA比较和Tukey的诚实显著性检验都是为了描述和对比具有不同可持续性优先事项的地方政府。
有序逻辑回归模型和二元逻辑回归模型都将使用相应的DVs。具体而言，将对一个有序逻辑模型和三个二元逻辑模型进行校准。两种方法之间的一个显著区别是，有序模型将显示给定自变量在优先考虑可持续发展方向的三个步骤中的平均效应，即0 - 1,1 - 2和2-3。然而，三个二元模型可以发现给定自变量在从一步到更高一步的特定上升过程中的特定效应。因此，二元模型可以阐明每增加一个新的可持续性优先事项的具体驱动力，这可能被序数模型方法所说明的平均效应所掩盖。
除统计分析外，GIS技术还用于显示具有各种可持续性优先事项的地方政府的空间格局。将介绍四种类型的地方司法管辖区的GIS可视化，根据它们在可持续性优先事项的分层路径上的位置。此外，将为每个GIS地图计算一个中位数中心，以显示地方政府地理格局的集中趋势。如果存在异常值，中位数中心比平均中心更强，在比较各种空间模式时，中位数中心是一个有价值的汇总统计。从本质上讲，中位数中心类似于空间分布的点和值的重心。
将地方政府的可持续发展重点分层
根据地方政府在可持续发展优先级中的位置，即，没有优先级(0)，只有经济优先级(1)，有经济和环境优先级(2)，三个优先级都有(3)。方差分析比较的结果表明，在所有七个经济、政治和人口因素的测试中，拥有所有三个优先事项的地方与只有经济和环境优先事项的地方管辖区是不同的，具有1%的统计显著性。拥有这三个优先事项的地方往往具有更高的种族多样性(以辛普森多样性指数衡量)、更高的基尼指数衡量的收入不平等、更高的西班牙裔人口比例、更高的贫困率、更高的失业率、更低的年龄中位数，以及更少的共和党倾向。尽管受截面数据性质的限制，我们无法推断出因果关系，但这些与在地方政府可持续投资组合中采用社会公平优先权相关的社区特征，可能为未来研究塑造地方政府可持续取向的社区机制提供重要线索。
与之形成鲜明对比的是，同时具有经济和环境优先级(阶梯2)的地方与仅具有经济优先权(阶梯1)的地方相似。与阶梯1的司法管辖区相比，阶梯2的地方司法管辖区往往不太倾向于共和党，不太容易贫困，而且年龄略大。同样，只有经济优先级(阶梯1)的地方和没有可持续发展优先级(阶梯0)的地方相似，不过阶梯1的地方有更高的种族多样性和更高的贫困率。
访谈结果显示，与会者对区长应如何发挥其领导力持有一套共同的理念。一个基本的理念是正式的权威，DC 1明确指出，“如果你没有[正式]权威，没有人会听你的”，而其他人则暗示权威是任何领导者发挥作用的“基本要求”（DC 3）。尊重等级制度是理想领导力的第二个明确特征，正式表现为公务员的职位和级别，但也表现在组织成员之间的关系结构中，如“上级”“下级”和“下属”等标签经常用于识别个人。受访者在讨论对上级负责、接受命令或下达指示以及描述与政治家的关系时，使用这些标签。完善理想意识，就是坚持行政规则，规范公务员的行为。根据专家3的说法，遵守政府政策、法令和公报中的规则是“已被编入公务员的DNA”，而一位区长自豪地宣称“公务员不想在没有规则的情况下工作”（DC 1）。这种遵守规则的倾向表现在几种情况下，包括区长在监督发展项目、在紧急情况下作出决定、分配救济物资以及与政治家打交道时的作用。
结论与政策影响
本文以2015年ICMA的全国调查为基础，试图揭示与启动额外可持续性优先事项相关的促进因素和抑制因素。描述性分析说明了优先考虑可持续发展取向的层次路径。92%的受访地方政府共同展示了从无优先级到经济优先级，再到经济+环境优先级，最终到经济、环境和公平优先级的分层路径。沿着等级上升并采取社会公平优先不是偶然的，而是遵循公共行政人员面临的阻力最小的道路。
在所有七个经济、政治和人口因素的比较中，拥有所有三个优先事项的地方与只有经济和环境优先事项的地方管辖区不同，具有1%的统计显著性。拥有这三个优先事项的地方往往具有更高的种族多样性，基尼指数衡量的收入不平等程度更高，西班牙裔人口比例更高，贫困率更高，失业率更高，年龄中位数更低，共和党倾向更少。此外，地方政府以社会公平为先的空间格局在地理上也没有差异那些只考虑经济和/或环境优先事项的国家。这些一致和相似的空间模式可能表明，优先考虑社会公平不是沿海现象，也不是自由派或民主党的议程。相反，采取公平方针可能与采取其他可持续性优先事项一样，受到类似的社区、行政和人口条件的制约。
回归结果表明，公共管理者在经济发展、环境和社会公平方面的关注和努力推动并突出了社区可持续发展的优先事项和方向。推动经济发展或环境优先事项是由企业主导和以居民为中心的行政官员和官员联盟支持和加强的，与此相反，促进社会公平优先事项没有这样的联盟。只有公共行政人员和工作人员才能挺身而出，发挥领导作用，从而响应号召，履行公共行政学科所设想的使命。管理人员受到公共管理项目所倡导和教授的公共部门价值观的推动。他们倡导和支持与可持续性有关的规范价值观，特别是社会公平，并将其转化为政策行动和优先事项。
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