类别：政府治理
导言
领导力与公共部门改革过程中变革和阻力的关系是重要且未被充分重视和研究的问题。最近，四位澳大利亚学者Shibaab Rahman, Julian Teicher, Julie Wolfram Cox, ＆ Quamrul Alam研究了公共部门领导者如何在公共管理这一过渡环境中面对制度惰性时促进改革的实施。根据对孟加拉国现任和前任公务员和地方公共管理专家的32次访谈，并对政府文件的二次分析，研究发现，按照多种逻辑行事的公共部门领导者在促进改革方面具有主动性。然而，这些领导者也受到威胁其合法性的制度压力的制约，并可能因寻求地方变革而面临制裁。尽管公共部门领导者常常抵制改革，但研究证据表明，公共部门领导者可以创造进取的变革途径，熟练地行使职权，并利用现有的制度逻辑作为引入新制度秩序的渠道。研究主要贡献在于确定了“滑流”作为一种手段，通过该手段，制度行动者可以协商制度逻辑，在制度惯性的约束下促进变革。论文发表在公共管理类顶级期刊JPART上面。
（文献来源：Rahman,S.,Teicher,J.,Cox,W. , & Alam,Q.(2023). Slipstreaming for Public Sector Reform: How Enterprising Public Sector Leaders Navigate Institutional Inertia. Journal of Public Administration Research and Theory, 33(1): 4-18. DOI:
https://doi.org/10.1093/jopart/muac006）.
研究问题
公共部门的领导者被视为在公共组织中带来实质性变革的关键(Andersen et al. 2016)。公共管理者被期望行使领导力来实施改革政策，激励下属进行变革，并推动创新(Dull 2009; Wallace et al. 2011)。公共管理学者的回应是将大多数主流的英雄和个性化的领导力观念（通常是变革型和企业家型领导理论）与各种变革成果联系起来；例如，下属对变革的承诺(Yu, Leithwood, and Jantzi 2002)，采用绩效管理等新的实践(Moynihan, Pandey, and Wright 2012)，以及激励下属的创新行为(Ricard et al. 2017)。然而，公共部门变革举措的阻力(Christensen and Lægreid 1999)，以及领导在克服或延续抵制变革的惯性中所发挥的作用(Levay 2010)，值得更多的关注。
本文考虑了领导力与公共部门改革过程中变革和阻力的关系，这一点很少有研究认为是在改革过程中同时发生的。贡献在于阐述一种与嵌入性相适应的领导力实践观点，以及领导者参与变革战略根据情况以促进和抵制公共部门改革。主要发现是公共部门领导者在利用其制度环境所产生的因素方面的能动性是决定公共部门改革的变革路径和阻力的根本(Searle 2005) 。特别是，作者们提出了一个新的概念，“滑流”（Slipstreaming），适用于空气动力学的类比来描述公共部门的领导者如何利用现有的制度逻辑中提供的资源，引入一个新的和不同的逻辑。制度逻辑指的是影响社会行为的规则、规范、惯例和信仰体系(Thornton, Ocasio, and Lounsbury 2012)。
公共部门领导的变革和抵制
变革和改革是公共部门领导学者特别感兴趣的话题。大多数情况下，主流的英雄式领导，如变革型领导(Jensen, Moynihan, and Salomonsen 2018)和企业家型领导(Miao et al. 2018)在公共部门领导力研究中作为“解释”理论占据了突出地位。这些理论优先考虑领导者的个人特质，通过愿景创造、灵感和冒险等属性的组合，可以在公共组织内实现变革(e.g., Ricard et al. 2017)。新兴的集体主义领导观有助于改革也引起了人们的兴趣，表现为合作和整合型领导理论(Crosby and Bryson 2018; Ospina 2017)。这些“后英雄主义”领导力理论关注领导力的集体、共享和分布式本质。
在公共管理中，英雄式领导和后英雄式领导的普及，其背后是公共管理中经常被忽视的组织原则。例如，新公共管理改革在政府中引入了管理主义，包括在公共管理人员中促进更大的自由裁量权和企业家精神(Stoker 2006)，可以说使政府中的变革型和企业家型领导的合法化(Van Wart 2003)。同样，对后NPM组织原则的讨论，例如更大的组织间协作，通常形成了在公共部门使用协作型领导理论的呼吁的背景(Crosby and Bryson 2018)。
公共部门领导的实践观
尽管公共部门的领导力有所增长，但人们一直批评其支离破碎(Vogel and Masal 2015)、缺乏结论性(Van Slyke and Alexander 2006)以及充斥着不同的概念化(Orazi, Turrini, and Valotti 2013)。Fairholm（2004）将这些问题主要归咎于领导理论的异质性。毫无疑问，理论的多元性可以潜在地促进领导力科学的发展(Ospina 2017)，然而，Fairholm（2004）提供了一条不同的路径来使用大多预先确定的“解释”领导理论。他关注到公共部门领导的嵌入式实践和从业者的观点，并以此来探索最近被称为“制定论”(Sandberg and Alvesson 2021)的领导力贡献的可能性。制定论允许将领导力理解为一种以过程方式出现的现象；这种现象取决于行为者通过日常工作参与的关键过程，这些过程导致领导力的发挥，并将其视为一种可感知的效果。Fairholm（2004）的理论信念，通过制定理论的视角，通过关注领导者“实际行动”来吸引人们对公共部门领导研究的注意。这一观点也得到了其他著名领导力学者的认同(e.g., Alvesson and Sveningsson 2003)，他们指出，虽然领导者可以很容易地阐述“愿景”和“灵感”等抽象概念，但他们“在被要求说出他们在追求和实践这些理想时实际做了什么，不知所措，可能会感到茫然”(Carroll, Levy, and Richmond 2008, 372)。
除了一些明显的例外，公共管理学者并没有对这种实践观点给予太多关注，但一些领导力学者(Cox and Hassard 2018)呼吁将领导纳入嵌入式实践进行理解。领导的实践观强调在地方背景下(Vogel 2012)考察“如何进行和执行工作”(Crevani et al. 2010, 82)。Raelin（2016）认为，这种观点使领导者免于被划分为领导角色，也免于领导风格可能带来的期望。相反，领导力是通过日常的行动和互动产生的，这些行动和互动是嵌入在常规的认知、行动方式中，并根据环境的要求而改变。在这里，任何参与代理的人都可以行驶领导权，与社会结构提供的资源进行互动(Raelin 2016)。Feldman和Orlikowski（2011，1241）认为，领导者的日常行为“在产生社会生活的结构框架方面是重要的”。因此，我们理解公共部门领导实践是一种嵌入并影响社会生活的结构的社会现象。制度视角有助于嵌入式实践进行背景分析，我们现在介绍两个重要的制度概念，既制度逻辑和制度工作，这适用于孟加拉国的背景，通过制度调查来帮助理解社会嵌入、变革和阻力。
制度逻辑、工作与公共部门领导
制度逻辑(Friedland and Alford 1991)代表社会结构(Suddaby 2010)，并定义了“个人和组织的利益、身份、价值观和假设”(Thornton and Ocasio 2008, 103)。这些被认为是定义合法行为的规定，能够理解组织和组织行为者的行为(Greenwood et al. 2010)。例如，公共部门的组织原则，如管理主义（源于新公共管理）代表了影响政府组织和内部行为者的领域逻辑(Meyer et al. 2014)。与领导实践观的基础相呼应，一些学者认为，对领导的研究应该直接关注组织背景的性质，这种组织环境可以“充分地允许纳入更大的外部系统对领导者的压力”(Bess and Goldman 2001, 419)。注意到这一呼吁，一些研究(e.g., Currie, Lockett, and Suhomlinova 2009; Garrow and Grusky 2012)表明，公共部门领导者的行为、行动和兴趣受到行使领导力所处的制度环境的影响。
然而，最近有研究开始质疑这一观点，认为街头监督者和领导者在公共服务的提供中发挥着比传统上公认的更重要的作用(Hupe 和 Keiser, 2019)。May和Winter(2009)发现，SLBs对政策改革的回应受到各种力量的引导，包括管理者的监督量和授权程度。他们将他们的结果解释为表明“管理很重要”，即使在街头官僚中也是如此。甚至Lipsky( 2010, 212)在其著作的三十周年纪念版中也反映了这一不断发展的共识，他指出，管理者的行为会影响公共服务的获取。
总之，公共部门改革作为一种制度变革，可能需要公共部门领导者等嵌入式行为者采取有目的的行动，以确保通过实施改革来实现持续的变革。此外，我们还可能看到领导者对现状的支持。基于这些理解，我们提出以下研究问题：在孟加拉国公共行政的特定背景下，公共部门领导者如何发挥领导力，以确保有效实施改革或维持现状？
研究背景
孟加拉国是一个后殖民时代的发展中国家，于1971年获得独立。随后，孟加拉国的特点是对抗性的政治、功能失调的公共机构和效率低下的政府。殖民时期的遗留问题、官僚/国家的主导地位、政治欠发达和捐助者政策的影响等因素塑造了一个既充满西方元素又有当地文化习俗的背景(Riggs 1980)。例如，独立后，殖民时期建立的官僚组织原则被发展管理（DA）的概念所覆盖，通过多边机构进行的“对外援助”计划下，西方大国的影响持续存在(Haque 2013)。实际上，殖民时期的官僚逻辑被注入了发展原则，要求行政部门更加关注社会和经济发展(Dwivedi and Nef 1982)。近年来，政府试图引入NPM式的改革，通常是在跨国机构的影响下采取行动。其中一些改革包括私有化、权力下放和绩效管理制度；然而，管理主义逻辑的引入在很大程度上是徒劳的(Sarker 2004)。相反，采取了一些主要是象征性的做法，如政府部长和各部秘书之间的绩效和问责制协议，这些协议只作为政策存在，很少作为决策的基础(Zafarullah 2013)。因此，外来影响在孟加拉国的公共行政中创造了不同逻辑的分层，形成了一个制度上的多元行政系统。
这种逻辑的多样性还包括本土逻辑，例如在许多发展中国家发现的持久的庇护逻辑(Ugyel 2016)。庇护逻辑是基于“一个系统，其中政治关系是通过领导和臣民、庇护人和客户之间的个人联系来协调维持“(Pitcher, Moran, and Johnston 2009, 129)。互利庇护的指导原则是双方之间的忠诚，特别是客户对庇护人的忠诚，这是通过密切的个人关系来维持的(Clapham 1982)。庇护逻辑产生的压力在现代孟加拉国普遍存在(Sarker and Zafarullah 2020)。此外，由于对抗性政治、政党忠诚者滥用权力以及与之相关的政党分赃，造成了一种不信任、报复和对政治差异不容忍的文化(Rahaman 2007)。孟加拉国行政部门也表现出庇护的存在，例如许多关于公务员的晋升和有利的调动都是基于党派政治(Sarker and Zafarullah 2020)。
因此，孟加拉国公共行政的多重逻辑表现为庇护、官僚主义发展和管理主义逻辑的混合。更确切地说，这种逻辑组合(Goodrick and Reay 2011)具有两个突出或强逻辑：官僚主义发展作为孟加拉国行政职业的默认逻辑(McPherson and Sauder 2013)，以及为各种目的而非正式运用的庇护逻辑。管理主义逻辑是最近才出现的，由于缺乏成功的改革，它在该领域的突出地位是值得怀疑的(Sarker and Zafarullah 2020)。这种失败至少部分是由于实地行为者的干预造成的，特别是试图阻挠制度变革的公务员。Zafarullah（2013）解释说，公务员更喜欢以等级制度和个性化互动为前提的现有制度秩序，因为它创造了确定性、凝聚力和团结。因此，被视为破坏当前秩序的改革引发了公务员有计划的抵制，他们使用的策略包括直接拒绝、不合作或对实施的冷漠，导致改革停滞(Zafarullah 2013)。
方法论
为了验证这些假设，研究者们采用社会建构主义本体论，与研究制度逻辑的传统(Reay and Jones 2016)和领导力的实践观点(Raelin 2020)相一致。因此，我们选择了一个探索性的定性案例研究设计(Yin 2014)，将孟加拉国公共行政部门作为案例研究地点，这使我们能够优先考虑研究参与者在解释和理解孟加拉国行政背景下的公共部门领导力发挥方面的实证经验(Cassell, Cunliffe, and Grandy 2017)。这样的设计在研究现实生活环境中的领导力方面是行之有效的，因为它优先考虑了背景(Ospina 2017)，并允许洞察“语言，实践[...]符号和材料”，这是表达制度逻辑的社会实践和人为现象(Reay, 2016, 442)。这种设计也与归纳性、实践性的领导力观点相一致。
研究者们重点讨论了孟加拉国区级政府行政首长的区长（DCs）的领导力。区长是中央政府的代表，他们领导着所有64个地区的行政机构（区长办公室）。区长向分区专员报告，但也直接向内阁和总理办公室报告。区政府的《职责宪章》列出了55个职责领域，包括法律和秩序、税收、发展工作、环境问题、公共卫生、管理所有法规和执行政府政策。我们把重点关注区长，是因为他们在地区层面的政策执行工作中，居于核心地位，而且在决策方面拥有广泛的自由裁量权。这与其他领导职位形成鲜明对比，如秘书和各部委内的中层公共管理人员，他们主要从事政策设计，其自由裁量权受到与部长等政治任命者的限制(Siddiqui 2012)。
研究者们还通过在实地花费足够的时间来充分熟悉研究地点和参与者来确保收集的数据的可信度(Lincoln and Guba 1985)。数据收集历时六个月，研究人员在区政府办公室度过了整个工作日。区政府有时会在官方宾馆招待研究人员过夜，这为互动提供了更长的时间。虽然大多数访谈持续了一到两个小时，但有时DC的忙碌日程需要在一个工作日进行访谈。这是很好的机会，因为它允许研究人员跟随(McDonald 2005)区长，收集在日常工作中执行的领导表现的丰富理解。
研究者们还使用小故事来制作“日常生活中某一事件行为的生动描述”(Erickson 1986, 149, cited in Humphreys 2005, 842)。因此，小故事被用来从数据中推导出特定区长的领导力表现的小型案例，这些案例显示了在日常工作中受到制度环境的制约和支持的因素。事实证明，这种方法对于发展领导力在变革中受到抵制和被启用的具体例子特别有用，可以捕捉到关于制度力量发挥作用和变革成功原因的丰富描述(Miles 1990)。
研究发现和分析
孟加拉国公共行政中的制度多元化
数据分析归纳阶段的一个关键目标是概述发展中国家所经历的多重制度，以证实研究者们对孟加拉国公共行政逻辑的先验理解。这使之意识到公务员在与多重制度逻辑的潜在压力进行谈判时所使用的合理化动机、行为和过程。
访谈结果显示，与会者对区长应如何发挥其领导力持有一套共同的理念。一个基本的理念是正式的权威，DC 1明确指出，“如果你没有[正式]权威，没有人会听你的”，而其他人则暗示权威是任何领导者发挥作用的“基本要求”（DC 3）。尊重等级制度是理想领导力的第二个明确特征，正式表现为公务员的职位和级别，但也表现在组织成员之间的关系结构中，如“上级”“下级”和“下属”等标签经常用于识别个人。受访者在讨论对上级负责、接受命令或下达指示以及描述与政治家的关系时，使用这些标签。完善理想意识，就是坚持行政规则，规范公务员的行为。根据专家3的说法，遵守政府政策、法令和公报中的规则是“已被编入公务员的DNA”，而一位区长自豪地宣称“公务员不想在没有规则的情况下工作”（DC 1）。这种遵守规则的倾向表现在几种情况下，包括区长在监督发展项目、在紧急情况下作出决定、分配救济物资以及与政治家打交道时的作用。
从现状中获得合法性
对先前改革的抵抗的历史（例如择优晋升），使区长不愿接受被认为是可取的变革。参与者注意到一种趋势，特别是高级官员和区长，他们倾向于保持行政做法不变。这一观点证实了与会者对“老将”和“新将”的区分，特别是在改革方面。与会者认为，由高级公务员（如秘书、高级关于）和大量的区长组成的保守派倾向于反对现代化工作。相比之下，年轻和资历较浅的公务员被认为对改革更有热情，特别是与信息通讯技术和创新有关的改革。保守派往往通过将新的做法描绘成不切实际的，来阻止改革的实施。
与会者指出，区长在面临现有常规工作被打乱时往往感到不满，并在以熟悉的方式开展工作中找到安全感。这种对安全感的重视还表现在区长不鼓励进行改革，一名初级工作人员评论说，他的区长对区政府目前的运作方式“非常满意”，并希望不要“承担新的额外责任而产生新的问题”（UNO 1）。在其他情况下，区长认为改革是不必要和不切实际的，“减缓了工作流程，可能导致效率低下”（ADC 4）。
一些区长还发现，新的做法妨碍了它们履行现有职责的能力，导致其对改革的实施缺乏承诺。很少有与会者认为实施改革是优先事项，即使他们认为目前的改革是有希望的。相反，他们更倾向于法律和秩序、发展和税收等“传统”优先事项。
制度变迁——作为推动者的现有逻辑
除了普遍存在的阻力，还有一些改革的动力，即现行逻辑如何使领导层能够制定变革。有些与会者建议，当这些改革显示出改善行政工作的潜力时，特别是那些被认为是不完善的工作（例如，使用手工记录；亲自提供服务），区长往往会接受改革。一位区长认为，政府最近推行的信息及通信技术及创新相关的改革，正“促进渐进式的改变”（DC1），并声称公务员更愿意引入新的程序和做法，以彻底改革现有的行政程序。这位区长表示他的政府成员现在被授权并采取措施“使办公室无纸化，将土地管理记录数字化，并通过在线门户网站使公共服务的获取更加简单”，这在以前是“不可想象的”（DC 1）。与会者表示，有更多的接受和容忍冒险和创新行为，特别是在中央政府行为者，如内阁和PMO，其中一些新的倡议被视为受欢迎的出发点。例如，本研究访问的12个区长办公室中有8个正在试用各种创新的公共服务，包括在线枪支许可数据库，并利用技术减少地区一级的当地学校考试结果的差异。
这种对政治支持的能动性使用，成为区长的一种关键制度资源。如果没有它，新做法的引入可能会受到政府内部阻力的挑战。简而言之，庇护逻辑在使区长追求变革合法化方面至关重要。
讨论与结论
公共部门领导者是改革政府不可或缺的组成部分(Ricard et al. 2017)。然而，人们对这一过程的理解通常来自英雄式领导力模型，这影响追随者有效地实施改革(Moynihan, Pandey, and Wright 2012)。在孟加拉国，公共行政改革仍然遥遥无期，在这种情况下，这种英雄式领导可以成为变革的决定性杠杆。制度变革文献还表明，领导者可以在合理化的幌子下促进逻辑迭代，例如，取代官僚逻辑(Cloutier et al. 2016; Ezzamel, Robson, and Stapleton 2012)。在孟加拉国的研究结果并不支持这种变革的观点。在案例中，区长很少能逃脱其制度嵌入性，在强大的官僚主义和庇护逻辑的引导下，他们努力维持现有秩序，并抵制制度变革。然而，确实发现了一些关键的例子，领导者受庇护人和管理主义逻辑的影响下可以促进变革，在这个过程中他们创造了特定的途径，通过它可以制定新的做法。研究者们将这些领导策略称为“滑流”。
“滑流”代表了公共部门领导者在制度上的精明能力，能认识到现有逻辑提供的资源，并利用它们来追求变革。这个过程类似于赛车手的汽车利用跟车时减少的阻力来超越前车的方式。这是一种领导策略，可能有助于孟加拉国公共行政部门正在进行的改革进程。发现这一贡献是非常重要的，特别是在孟加拉国的行政环境中。改革的失败一直被归咎于缺乏政治承诺、能力不足、腐败和行政部门的政治化(Sarker and Zafarullah 2020)。这些解释的核心是一种“官僚主义的阻力”，这种阻力源于对现有权力配置的威胁，这些权力配置赋予公务员更高的地位、职位和权力(Zafarullah 2013)。例如，新公共管理改革旨在引入绩效管理，这有可能使公务员的地位“降低”，并可能破坏现有的tadbir（孟加拉语，意为游说/宣传自己的情况，特别是对庇护人; Jamil and Haque 2005）经常用于职业发展。很少有研究超越了将这种“自我保护”的叙述（Khan 1987）视为一个实证问题，也没有研究公共部门领导是否可以打破这种“制度维护”模式，并确实有助于制度变革(Lawrence, Suddaby, and Leca 2009)。
结论
总之，作为一个理论阐述的尝试，研究表明，嵌入行为者在谈判各种逻辑时，可以以进取的方式从制度惯性中促进制度变革。“滑流”使行动者能够利用现有逻辑提供的资源，并利用它们引入新的制度秩序，随着时间的推移，这种秩序可以重新配置组合的性质。虽然在我们的研究中提出制度变革的主张还为时过早，但我们的研究结果挑战了一些学者关于领导变革作用的看法；相反，这似乎需要战略性的领导能动性，有可能促进沉淀变革的理论化，其中逐步引入拟议改革的内容，同时仍然承认和利用现有的制度安排。因此，将推动改革的公共部门领导者视为“理论家”(Mena and Suddaby 2016)，他们在幕后仔细工作，运用制度上的敏锐性，并在现有的制度安排中找到以合法方式实施改革的方法。
虽然这项研究仅限于一个国家的一个政策领域，但有几个实际含义。也许最明显的是，强调了政府机构需要就如何积极预防员工中的种族主义行为制定战略(Nagtegaal . 2020)。研究结果表明，这些努力需要从高层开始，但这里的研究结果不仅拉响了警报，还为寻求减少种族歧视的决策者和从业者提供了一些指导。这篇文章除了为公共机构提供一些实用的建议外，还为未来的学术研究指出了多种方向。
转自：“治理学术”微信公众号
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