村庄治理是我国最基层的治理，是国家治理的重要组成部分，村庄秩序的有序供给直接关系到国家稳定与社会建设的活力。随着国家能力的增强，国家力量全面进入村庄治理。村庄治理具有多层次性，可划分为私域、共域与公域三大治理层次，私域事务、共域事务和公域事务具有不同的性质与特征。这决定了处理不同治理层次事务和实现不同治理层次秩序的主导性原则存在本质差别。村庄私域秩序的供给应坚持个人主导原则，村庄共域秩序的供给应坚持自治主导原则，村庄公域秩序的供给应坚持国家主导原则。当前诸多村庄治理困境的出现与国家力量的进入对村庄秩序供给原则造成破坏有关，尤其体现为国家力量对村庄私域秩序供给中村民个体主体性和村庄共域秩序供给中村社集体主体性的全面挤压，村庄私域秩序和村庄共域秩序的供给呈现出国家化趋势。要克服这一状况，国家力量需要充分尊重存在于村庄不同治理层次的事务特征，发挥国家力量引导村庄私域治理和激活村庄共域治理的作用，以实现国家力量与村庄治理的精准化与精细化对接，达到村庄善治的目标。
作者简介
杜姣，武汉大学政治与公共管理学院副教授。
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问题的提出
村庄治理是我国最基层的治理，是国家治理的重要组成部分，村庄秩序的有序供给直接关系到国家稳定与社会建设的活力。村庄场域从来都不是自在自为以及完全独立的自主治理领域，之中一直活跃着两种完全不同的治理权力，即代表国家力量的行政权力与代表村庄社会的自治权力。这两种权力的互动与交织塑造着村庄治理的基本形态。进入21世纪以来，随着农村税费的全面取消，国家从对乡村的资源汲取型角色转变为服务者角色，国家财政资源大量注入乡村，很多由过去民办为主的农村公共事业建设也几乎都由国家承担起来。尤其是近几年，精准扶贫与乡村振兴战略的提出与实践，更是强化了国家力量进入乡村社会的广度和深度，并再造着村庄治理的基本结构，国家越来越成为村庄秩序的直接供给主体。
只是，伴随国家资源下乡以及国家进入乡村力度的增强，乡村社会出现系列新的困境。据笔者近几年在全国多地农村的调查经验发现，当前中国村庄治理普遍陷入了“好事不好做”“好事难成”的实践悖论当中。这一实践悖论亦为相关学者所察觉，在他们看来，国家输入的资源非但没有转化为有效的治理资源，反而成为制造矛盾的导火索。诸多为民服务工作不仅得不到村民的有效配合，反而还会遭到他们的阻挠，甚至出现村民在个人私利上的“争夺”，行为上的搭便车，乃至坐地起价和漫天要价。资源下乡背景下的村庄治理正在陷入内卷化困境。
针对这些问题，既有研究尝试作出解释。刘建平等人认为资源下乡背景下的基层治理困境可概括为农民动员困境，其核心是农民有效动员和参与不足，导致农民与服务过程脱离。仇叶认为正是政府服务的泛化导致了私人利益寻租空间的增加，更瓦解了基层政府的规制权与公共利益仲裁者的角色。这从根本上削弱了政府的基础公共服务能力。杨宇等人认为农民的消极回应以及福利争夺等非预期现象的出现，与资源输入过程中国家权力通过组织科层化、干部下乡、强化监管以及技术治理等方式嵌入乡村社会以及由此所引发的村干部“实践权力”同农民“生存伦理”之间的张力有关。基层治理主体的主动性遭到限制，国家行政吸纳了乡村社会。在国家主导村庄治理的总体形势下，自上而下的国家知识体系与民间知识体系存在矛盾。这导致治理知识与民间知识脱嵌，造成村民主动性缺失，进而产生资源消解自治的后果。贺雪峰则将之归咎为国家不断增加对基层的资源输入时，只是在不断强化对群众的服务而弱化了对群众组织的结果。
综合上述文献，其共同点在于，他们都认为在国家由资源汲取型角色向服务型角色转型的背景下，诸多治理困境的产生实则与国家力量进入村庄治理的方式出现偏差有关，国家力量实现了对村庄自治力量的替代，造成农民主体性消解，国家意志与农民需求之间发生断裂。这些认识对我们理解当前中国村庄治理的形势与面临的困境颇有启发，但仍有推进的空间。一方面，这些研究多是从比较具体的问题切入，缺乏对村庄治理中众多现象的统合性理解。此外，这些研究对国家力量与村庄治理关系的认识比较单一化，表现为二元对立与二元融合的两极化视角。产生这种认识的一个重要原因是，他们仅将村庄社会完全视为村民自治的实践场域，而没有关注到村庄治理的多层次性。村庄治理的多层次性决定了国家力量与村庄治理的关系应该是多元化的关系。因此，只有将村庄治理的多层次性揭示出来，才能有效指导国家力量精准进入村庄治理，避免出现进入偏差。
鉴于此，本文将结合笔者近年来在全国多地农村的调查经验，将村庄治理层次划分为私域、共域与公域，以对中国村庄秩序的供给路径进行总体性考察。村庄中不同治理层次的秩序供给方式存在差异，这决定了国家力量进入不同治理层次的方式亦存在差异。当前中国村庄治理中诸多困境的产生便与村庄不同治理层次的秩序供给主体发生错位存在重大关联，尤其表现为国家力量对私域治理秩序供给主体和共域治理秩序供给主体的替代，村民个体力量与村社集体力量越来越被排斥于村庄秩序的供给主体之外。本文由此得出，要实现村庄秩序的良性供给，就需要确立分层的治理理念，在清晰界分村庄治理层次的基础上，探索村庄秩序的供给路径，并进一步确认国家力量进入村庄不同治理层次的方式，以达成村庄治理的现代化目标，实现村庄善治。
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村庄治理层次的界分与秩序供给原则
以村庄地理空间为边界，村庄地理空间范围内的事务并非完全处在同一个治理层次，而是分属于不同的治理层次。位于不同治理层次的事务具有不同的特征，不同治理层次秩序的供给原则也存在根本差异。对村庄治理层次进行界分，不仅是缘于实现村庄有效治理的需要，更是因为村庄社会本身就存在性质不同的治理层次。在相关研究中，比较常见的是对治理领域的划分，并且多是根据相应权力（权利）主体的活动领域进行划分，比如将政治国家活动的领域视为公域，市民社会所在领域视为私域。以此为基础，黄宗智提出第三领域概念，第三领域是国家与社会重叠和合作的治理领域，也是在国家活动领域和市民社会活动领域之外的一个相对独立的领域。具体到乡村社会，赵晓峰将国家宏观政治的实践场域视为公域，县以下承载农民超越信仰和俗世生活的实践场域视为私域。
本文将借鉴性的吸收已有研究提出的“公域”与“私域”概念，并提出村庄治理的“共域”概念。与既有研究不同的是，本文主要从村庄事务所辐射的利益边界来对村庄治理层次进行私域、共域与公域的区分。因为，村庄治理是针对具体事务的治理。对村庄事务类型的划分以及村庄治理层次的界定是明晰它们需要遵循何种治理原则以及需要构建何种秩序供给机制的逻辑前提。不理解这一前提，便极易引发认知的混乱。整体而言，私域事务的利益边界主要局限在家户范围内；共域事务的利益边界则超出了单独的家户但限定在村庄范围内；公域事务虽然落地于具体的村庄，但其利益边界却超出了具体村庄地理范围的限制，而辐射到更广的地域范围，这个范围小至一个乡镇、一个县，大至全国。需要提出的是，从历史维度来看，私域、共域与公域的边界不是一成不变的。尤其是随着国家能力的增强，更容易出现私域事务和共域事务向公域事务转化的情况。但就一个相对稳定的时间段来说，私域、共域和公域的边界是相对稳定和确定的，我们能够寻找到区分三者根本性差异的指标。这个指标就是划分私域、共域与公域的维度与标准。
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私域事务特征与私域秩序供给的个人主导原则
在村庄中，农民家户范围内的事务就属于私域事务。对中国农民来说，家庭是他们最基本的生产生活单位。农民私域中的事务所关涉的利益以及可能产生的影响通常只限定在家户的边界范围内，而不会扩大到家户范围之外。比如家庭生产生活的安排、家庭内部关系的处理等都属于私域事务。私域事务的本质特征体现为个体性，此种个体性可从以下方面理解：一是私域事务具有相对独立性，不同农民在彼此的私域事务之间不存在控制与被控制、制约与被制约以及影响与被影响的关系，彼此之间亦不具有相互干涉的权利；二是私域事务具有一定程度的隐私性，不同农民家庭内部的私域事务之间存在清晰的界限；三是私域事务的负外部性往往并不显著，一般不会在短期内形成直接的公共危害。
私域是个性化极其突出的领域，也是个体偏好能够自主实现的领域，同时也是个人自由意志能够充分发挥的领域，个人可运用其自有的知识以及所掌握的信息对私域事务进行独立判断和选择。因此，在村庄中，私域秩序的供给应遵循个人自主供给的个人主导原则，个人具有高度的决定权。在坚持个人主导原则的前提下，农户具体可通过以下方式实现私域秩序的供给：第一，通过自主努力解决私域事务，其中包括通过农户的个人努力或者说通过等价的市场交换来获得私域事务的解决。第二，通过与他人之间的互助与合作解决私域事务。这种互助与合作其实是农户之间建立在平等互惠基础上的劳务或资源交换。只是与市场交换中的即时性原则以及货币化原则不同，农户间的互助与合作讲究彼此之间利益的长期均衡，且主要以劳务等非货币化资源的交换为主。在村庄中，比较常见的场合包括摆酒席、房屋修建以及农业生产劳作中插秧与收割环节的互助与合作。由此可见，私域秩序的供给应以自由为基本的价值取向。
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共域事务特征与共域秩序供给的自治主导原则
村庄中的共域事务指限于村庄地理边界内的农民关联性利益且此种利益超出农民个体家户范围的事务，也是人们常说的户外村内事务。一般来说，在村庄的地理空间内，共域的范围很大，甚至是村庄治理的绝对主导部分。村庄共域也是村民之间经常需要发生联系、产生交集与互动的领域。村庄共域事务便是与多个村民家庭利益都具有直接相关性的事务，比如村内小型公共基础设施建设、农业生产的统防统治、村庄治安保障以及村庄公共环境卫生的维护与管理等等都属于村庄共域事务。与村庄中的私域事务不同，共域事务的本质特征在于其对村庄社会关系的深度嵌入性。也就是说，村庄共域事务往往交织与掺杂着村民之间各种复杂的利益关系以及情感关系。只有深入到村民之间的关系内部并对该关系进行梳理才能比较有效地找到应对共域事务的方法和对策。因此，村庄共域事务也是村民关系的集结。村庄共域事务的关系嵌入性特征的形成与村庄社会性质紧密相关。与城市社区较为突出的人为规划性不同，中国村庄社会具有自然生成性，其由具有同质性和共同性的熟人社会构成。村民在长期的交往与互动中产生的各种情感、利益都会延伸与附着于村庄共域事务之上。村庄共域事务具有较强的人、事融合特征。
以村庄共域事务的关系嵌入性这一特征为基点，可衍生出与之相关的其他特征：其一，不规则性。关系嵌入性决定了具体的共域事务是因人而异的，对该类事务的处理不存在客观的治理标准，也不存在标准化和统一化的应对方式。因此，村庄共域事务具有不规则性。在处理村庄共域事务的过程中，需要根据事务产生的情境进行具体问题具体分析。其二，村庄公共性。这是指村庄共域事务是超出具体村民家庭之外的村民共同需求的表达，代表了村庄社会的公共利益，并以村庄社会成员的普遍性受惠为最终目标。
村庄共域事务的关系嵌入性特征决定了共域秩序的供给必须坚持自治主导原则。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，“自我管理、自我教育、自我服务”是村民自治的核心内容。这意味着村民自治的一个基本内涵是村庄内部的事务主要依靠村庄社会内生的治理主体来处理。这高度契合了村庄共域事务的治理需求。村庄社会内生治理主体在处理村庄共域事务的过程中具有特殊优势，他们在长期的村庄生活中熟练掌握乡土规则，且充分了解村民的心理活动与行为取向。基于这一优势，村庄内生治理主体能够迅速了解相应村庄共域事务的症结，并及时找到有效的应对方案。比如在村庄小型公共品供给的过程中，村庄内生治理主体可通过集体动员村民的方式来处理边缘不合作者与搭便车者，保障公共品的顺利落地。村庄共域事务的关系嵌入性特征在相当程度上决定了其往往需要在具有村庄社会权威的主体组织下，通过村民集体讨论、协商和博弈的方式解决。
村庄共域事务也是需要依托地方性共识来处理的事务。地方性共识是“一个地方上人们所共通的关于规则和规范的知识，是关于什么是正确什么是错误的理所当然，是当地人不会怀疑的社会事实”。就如相关学者所揭示，地方性共识能够协调不同主体之间的利益诉求和利益关系，也是相关主体能够开展集体性、合作性行动的基点和内在驱动力。因此，村庄共域秩序的供给应以实现村庄正义为基本价值取向，实现村民与村民利益之间以及村民利益与村庄公共利益之间的均衡。
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公域事务特征与公域秩序供给的国家主导原则
村庄公域事务指该事务虽然事关村庄范围内每个村民的利益，但其又不仅限于单个村庄范围村民的利益。由于很多公域事务可能都需要在具体的村庄边界内落地，甚至是与每个具体的村民对接。因此，本文将这些需要在具体村庄落地的公域事务称为村庄公域事务。只是，该事务所涉及的利益并不单独是某个村庄或某个具体个人的利益，而是囊括更普遍与更广泛人群的利益。就目前的发展阶段来说，农村中最基础的教育、医疗以及贫困救助就属于村庄公域事务的范畴。与村庄共域事务形成鲜明对比，村庄公域事务的本质特征体现为关系脱嵌性。即村庄公域事务是超脱于具体的个人、具体的村庄以及各种特殊的利益与关系之外的，具有纯粹“物”的属性。由村庄公域事务的关系脱嵌性可进一步衍生出其他附属特征：一是规则性。村庄公域事务是规则化的事务，可采取统一化、标准化的方式来处理，并具有一定的规模效益。因此，针对村庄公域事务，可以总结出一般性的处理规律，而且还可将这类事务分解为各个环节，制定相应的处理流程与规则。二是村庄公域事务具有较共域事务更广泛的公共性，属于社会公共性。也就是说，这类事务不仅关涉到具体个人、具体村庄的利益，而且还关系到国家范围内或者某个地区范围内具有某种共同特征的人群的共同利益。此种共同利益也是这些人群的共有权利。
村庄公域事务的特征决定了村庄公域秩序的供给应该遵循国家主导原则。村庄公域事务的处理已经超出了村民个人以及村社集体的应对能力，而必须依靠国家力量的全面介入。各级政府是国家力量在地方的具体化代表，他们是按照法治和统一化的公共规则来处理相关事宜。以制度为基础的规则治理是国家参与相应事务治理的主要逻辑。需要特别指出的是，此种规则是去地方化的规则，这与村庄社会的地方性共识具有本质区别。因此，在村庄地理空间范围中公域事务所在的领域是需要国家力量全面干预的领域，而村庄公域秩序的供给以实现更广泛的社会正义为基本价值取向。
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村庄秩序供给的国家化及其困境
步入21世纪以来，随着服务型政府理念在实践中的展开，国家力量越来越深地进入到村庄治理中。当前村庄秩序的供给主体整体朝国家化的方向发展，国家力量不仅存在于村庄公域秩序的供给中，而且还表现出逐步替代村庄私域秩序供给中村民个体力量和村庄共域秩序供给中村社集体力量的趋势。诸多村庄治理困境的出现便与国家力量向村庄私域和村庄共域的过度扩张有关。
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资源下乡与国家权力的基层扩张
自人民公社解体后，国家力量与村庄治理的关系大致经历了两个阶段，即国家力量对村庄治理的底线介入阶段和国家力量对村庄治理的全面介入阶段。第一个阶段大概为从人民公社解体到农村税费全面取消之前的时间区间，国家力量与村庄治理的关系主要体现在税费收取、计划生育政策执行以及保证村庄社会稳定等有限的几项事务上，村庄范围内的小型公共基础设施建设等村庄共域事务大多由村社自主解决，属于农户家庭的私域事务更是主要依赖村民个人去解决。这一阶段的村庄共域秩序的供给主要遵循自治主导原则，私域秩序的供给则遵循个人主导原则。村庄私域、共域与公域之间存在较为明晰的界限。第二阶段为农村税费改革后以来截至当下的时间区间，国家力量不仅存在于村庄公域中，而且还广泛存在于村庄私域与共域中。国家权力迅速全面向农村基层扩张。这在国家实行精准扶贫以及提出乡村振兴战略之后表现得尤为明显，村庄治理进入新的历史阶段。
国家权力向农村基层扩张与国家资源下乡这一总体背景有关。对国家而言，资源下乡过程的安全性与规范性是需要加以重点考量的因素。具体到乡村社会，就是要保证下乡的国家资源不被中间群体截取以及避免乡村社会分利秩序的再造。为了达到这一目标，伴随国家资源下乡而来的必然是国家监督力量的下乡，国家借助各种制度、程序的设置来规范下乡资源的使用。国家权力亦借助资源下乡的契机全方位深入到村庄治理中，通过对资源使用方向、使用过程的约束来对村庄治理施加影响。通常情况下，村庄秩序具有行政嵌入与村庄内生的二元性特征。但当前的村庄秩序则主要体现为行政嵌入特征。这在现象层面的表现就是国家权力以一种更加常规化、常态化的方式进入村庄治理，不仅对村庄治理目标与治理标准进行规定，而且还通过各种渠道参与到村庄治理的整个过程。
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村庄私域秩序供给的国家化
村庄私域与共域具有相对独立性，村庄私域和共域的事务也分别主要依托村民个体与群众自治的方式来处理。伴随国家能力的增强以及国家财政资源大量向村庄输入，国家对乡村社会进行全面现代化改造的需求更趋强烈，试图快速推进乡村社会的现代化。在这一目标的指向下，村庄私域，即由村民个人主导的领域也逐步进入国家的视野，成为需要被国家加以改造的领域。
近几年，国家对村庄私域的进入与改造尤以在农村推进的厕所改造工作最为典型。对不符合卫生厕所标准的农户厕所加以改造是改善农村卫生环境的重要举措，其核心内容是向农户普及无害化厕所。比如笔者调研的Ａ省Ｃ区的农村厕所改造工作就主要围绕建设无公害三格式化粪池以及将旱厕改为水厕这两个方面展开。但在普遍的认知以及地方性共识中，农户家庭内的厕所改造主要是家户范围内的事情，属于私域事务。在是否进行厕所改造以及将厕所改造成何种标准方面，村民个体具有完全的主导权与决定权。但是，从笔者在多地农村调查的情况来看，代表国家的地方行政力量已普遍成为推动农户厕所改造的主导力量。Ａ省Ｃ区政府就为每户农户配套1900元的厕所改造预算，将厕所改造工程统一外包给有资质的公司，并由政府确定厕所改造的基本规格。此外，政府还会对厕所改造工程的实施过程进行全程监督和管理。此种完全由政府推动的厕所改造模式反映出村庄私域秩序供给的国家化趋势，村民个人意志不具有表达的空间，村民成为国家意志的被动接受者。
村庄私域秩序供给的国家化从本质上说明国家将大量资源投入到了私域，并采取政府主导的方式对私域事务进行全方位、全过程的干预与介入。此种倾向会带来严重的村庄治理难题：一是会急剧推动村民个体权利意识的膨胀。村民会将国家公共资源用于对个人的服务视为理所当然，由此产生村民个人对国家的过度依赖，带来国家的无限责任化。二是当国家公共资源以政府主导的方式进入村庄私域时，村民完全可以在具有高度个体性与自主性的私域事务中拒绝国家公共资源的服务。由国家统一规划的高度标准化的村庄私域秩序往往与村民高度个性化的诉求之间存在巨大张力，这也是当前国家在村庄推进相关工作过程中经常会遭遇村民不配合甚至是公然反对的深层原因，也是基层干部普遍反映“好事不好做，好事做不好”的基本缘由。这无疑会极大降低国家资源的使用效益。
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村庄共域秩序供给的国家化
与村庄私域秩序供给的国家化类似，随着国家能力的增强，村庄共域秩序的供给也呈现出明显的国家化趋势，村庄共域事务逐渐被吸纳至政府行政体系。具体到村庄治理实践中，村庄共域秩序供给的国家化主要体现在两个方面：首先，原来很多由村社集体自主治理的共域事务被转化为国家制定的治理事务。比如在当前，村庄边界范围内的小型公共基础设施建设、村庄环境卫生管护等共域事务的处理就主要依托财政资源。其次，国家对村庄共域事务的处理过程实行规范化管控。这在经验上的表现是基层组织在处理这些事务时都要做到办事留痕，做好详细的工作记录，形成规范化的资料存档。地方政府则建设各种过程追踪式的管理制度。这些文字材料构成上级政府督察的重要内容。村庄共域秩序供给过程是否规范本身已经成为政府对村庄工作考核的重要事项。
村庄共域秩序供给的国家化反映出国家力量对村庄共域的全方位介入，村庄社会内生的治理力量被排斥于村庄共域秩序的供给主体之外，这同样会使村庄治理陷入困境之中。在村庄共域秩序供给国家化的情况下，村社集体也只是政府意志的被动接受者，村民之间的利益关系以及由利益关系衍生出来的情感关系、文化关系没有被关联起来。这进一步加剧了村庄社会的原子化，带来村庄共同体解体的后果。而在村庄共域秩序供给由村民自治主导的逻辑下，村民之间的各种关系都会被充分动员起来，且会激活村庄中潜在的可供利用的治理资源，进而起到激发村庄社会活力的效果。
国家力量过度介入村庄共域，则会将共域事务的处理过程中所涉及的村庄成员之间的关系转化为村民个体与国家之间的单向性关系。由于在村庄共域事务处理的过程中都是村民个体与国家直接对接，那么面对村庄投机分子向国家索要不合理利益的行为，其他村民往往会持一种“事不关己高高挂起”的看客心态，甚至还会效仿村庄投机分子谋取利益的行为。这会带来村庄治理风气的破坏，村庄内生治理能力也会被进一步削弱，并最终走向瓦解。
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新时代背景下国家力量如何进入村庄
自晚清以来，我国的现代化进程一直都带有较强的国家主导特征。只是在不同的阶段，国家力量在各个领域的侧重程度有所不同，但乡村基本都是作为中国推进现代化进程的重要支持性资源，乡村本身的现代化在国家的目标中处于比较边缘的位置。这种情况在新世纪以来农村税费的全面取消后，特别是精准扶贫与乡村振兴战略的提出与实施后发生了较为彻底的改变，乡村现代化开始作为重大的战略目标进入国家视野。这也决定了国家力量进入村庄的必然性和不可避免性。
具体到村庄治理，特别是村庄私域秩序和共域秩序的现代化也是乡村现代化的重要内容。单纯依靠村民个人以及村社集体的力量来推动村庄私域秩序和共域秩序的现代化，不仅速度较为缓慢，而且还可能带来无序和混乱的后果。村庄私域秩序与共域秩序的现代化离不开国家力量的支持。因此，在当前村庄秩序供给的过程中，尤其是村庄私域秩序和共域秩序的供给过程中，不是要将国家力量完全排斥出去，而是需要国家力量以恰当的方式进入村庄，以避免出现村庄私域秩序供给的个人主导原则和村庄共域秩序供给的自治原则被打破的情形。如相关学者所揭示，国家不是不能介入村庄工作，而是要以适当的方式介入村庄工作。与村庄私域秩序和共域秩序的供给相比，村庄公域秩序供给的国家化具有合理性，比如最基础的农民教育、医疗以及超出具体村庄而与多个村庄，甚至更广大地域范围具有利益相关性的大型基础设施都需要由政府直接提供。但国家力量对村庄私域和村庄共域的介入则应以不破坏私域秩序供给的个人主导原则和共域秩序的自治主导原则为前提。下面将具体讨论国家力量进入村庄私域和共域的方式与路径。
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国家力量引导私域治理
国家力量进入村庄私域是推动农民生活现代化转型的重要驱动力。长期以来，农民私域都是相对独立的由个人负责的领域。较之于位于现代化前沿的城市居民，农村居民的生活观念与生活方式的转变具有一定的缓慢性和滞后性，受村庄传统的影响较大。很多农民依然保持着比较传统和乡土化的生活观念和生活方式。随着改革开放进程的推进以及城乡边界的打开，越来越多的农民涌入到城市化浪潮中，并接受着城市生活观念与价值的影响。之中很多思想开放且经济条件较好农民家庭的生活观念与生活方式已经与城市趋同，并实现了现代化转型。比如在“厕所革命”开展的过程中，很多地区农村的相当部分村民其实在早些年就已经将旱厕改为现代卫生厕所。农村中没有将旱厕改为卫生厕所的村民家庭大致有两种：一种是家庭经济条件比较困难的村民家庭；一种是年轻子女常年在外，村中只剩下老人居住的村民家庭。厕所改造工作对推动农民生活方式的现代化以及改善农村人居环境具有重大的意义。
要顺利推动以农户厕所改造为代表的事关农民私人生活领域事务的变革，国家力量不应以完全主导的方式进行包办式的运作，而应采取引导的方式促进村民自发性的参与和配合。此种做法的关键之处在于国家充分尊重了村民个体的自由意志，坚持了村民个体对私域事务的主导性。具体而言，国家力量对村庄私域的引导大致可采取两种途径：一是加大教育宣传与舆论氛围的营造。尤其是地方政府要善于抓住村庄内部的关键人群，使他们成为宣传与舆论氛围营造的主要力量。这是因为这些关键人群长期生活于村庄之中，对村民的所思所想极为熟悉。更为重要的是，这些关键人群往往也是村庄中具有一定威望并为其他村民所信服的人。通过发挥他们在教育宣传与舆论氛围营造的作用，能够起到较好地带动其他村民思想意识与行为转变的效果。二是运用物质奖补的方式重建下乡资源内涵的激励结构，对积极配合国家要求的村民以及按照国家要求进行私域事务调整的村民给予一定的物质奖励与补助，以撬动村民参与的积极性。在这种情况下，国家资源就仅是一种引导村民个人在私域事务中行为发生改变的激励机制。
仍以农户厕所改造为例。在中央正式推动“厕所革命”以前，早在2002—2009年期间，Ａ省Ｃ区就已经开启了多批农户厕所改造工程。此时该地采取的厕所改造做法与近几年的做法存在本质不同，其在尊重农户意愿以及农户充分参与权的基础上，较好发挥了政府的引导作用。当时的厕所改造做法是：先由有意愿改厕的农户向村里提出申请，然后村民按照政府给定的指导性要求自主置办材料、自主选择厕所改造的方式。村民既可以请专门的工程队帮忙改造，也可以由他们自己改造。改造完成后，再向村里和政府申请验收。验收合格后，由政府给农户发放相应的厕改补贴。当时该地政府推进厕所改造工作的总体方向是政府倡导、农户响应。具体而言，此种厕所改造方式坚持了村民自愿原则，村民个体是厕所改造的绝对主体：一方面，厕所改造不是政府强制要求村民参与的刚性要求，而是遵循“愿改尽改”的原则。另一方面，整个厕所改造过程都是由村民自己全程参与，包括先行垫付资金、自备材料，最终也是由村民自建自用自管。政府只是起到利用资源奖补的策略激励村民参与厕所改造政策的作用。此外，由村民自主参与自家厕所改造，还可以防止与厕所质量和管理等相关问题的处理责任向政府的转嫁，有助于确保公私界限的清晰性。此种政府引导、农户参与的改厕模式充分尊重了村庄中属于农户家庭范围内私域事务的性质。
国家力量引导村庄私域治理没有改变私域事务的性质，私域事务仍然是限定在私域的边界中进行处理。这不仅能极大提高国家资源的使用效率，而且也能极度激发村民个体的主体感与参与感。从国家与农民的关系来看，农民会认为国家是在借助财政资源帮助自己解决个人问题，进而会对国家的援助抱持感恩之心。这有助于提升农民对国家的政治信任度，强化国家在农民心中的合法性基础，并对国家与农民之间良性互动关系的构建具有重要的促进作用。
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国家力量激活共域治理
在农村税费改革前的长时间段内，包括村庄小型公共基础设施建设在内的村庄共域秩序的供给主要依靠村社集体力量，并在自治的原则下进行。但此种完全依靠村社集体力量自主供给村庄共域秩序的方式也遭遇到难题，最典型的就是资源筹措难题。受制于有限的农民经济收入水平以及村集体经济收入水平，村庄共域中的很多事务都无法得到及时解决，这极大影响了村庄建设面貌。用于村庄共域事务处理的资源的缺失，也在较大程度上影响了村民自治制度的运转，并制约了村庄共域秩序的有序供给。在这种情况下，国家力量尤其是与之相伴随的财政资源的进入，对村庄共域秩序的有效供给具有重要作用。
国家力量进入村庄共域的方式应该以激活村庄共域治理为导向，尊重村庄共域秩序供给的自治主导原则，而不能用行政替代自治。具体而言，国家力量激活村庄共域治理可从以下两方面着手：一是为村庄共域秩序的供给提供物质基础，并利用物质资源驱动村民自治的运转。这意味着政府需要向村庄共域下放适度的资源，让村社集体享有资源分配与使用的主导权，赋予村级组织一定的资源配置权力。由于村庄共域事务是超出农户个体家庭而又与每户农户家庭的利益切身相关的事务，由国家下放的这部分用于村庄共域事务处理的资源能够深度撬动村民之间的利益关联，从而有利于激发村民参与村庄共域事务的积极性。村民自治也具备了实质内容。被动员起来的村民集体力量不仅能对村级组织的行为形成有效的监督与约束，而且也能对村庄中的投机分子形成一定的压制，进而推动村庄共域秩序的达成。二是在资源下放给村社集体的过程当中，国家同时需要输入相应的制度与规则，在不限制资源具体使用方向的前提下，严格规范资源的使用程序，保证村民自治的规范化运转，有效发挥村民自治的民主协商作用。国家力量进入村庄共域治理的激活者角色定位，既能保证其对村庄共域治理的适度行政管制，又确保了村民自治的运转空间。
我国部分地方政府已经开始了这方面的探索。四川省成都市被确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，就积极探索政府进入村庄共域治理的方式，并将政府角色定位为激活村庄共域治理的角色。首先，地方政府每年都会固定给每个行政村不少于20万元的资金，用于村庄公共事业建设。当地将这笔资金称为村级公共服务资金。针对这笔资金，地方政府要求村级组织严格按照村民自治的原则使用，并配套村组议事会作为村级公共服务资金的议事决策机构。其次，在不破坏村民自治原则的前提下，地方政府还设置了相应的资金使用程序，形成了“宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示、实施监督、评议整改”的六步工作法，确定了专项资金只能用于村庄公共服务和社会管理项目，这些事务就是本文提出的村庄共域事务。成都市的此种做法充分发挥了政府力量激活村庄共域治理的角色，村庄共域秩序实现了良性供给。
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结语
现代治理理论认为，社会的现代化变迁注定国家权力领域与社会自治领域必然是划界而治的两个领域。但从中国的现代化进程来看，包括中国乡村现代化在内的变迁过程都离不开国家力量的参与，而是在国家的统筹规划下展开。这奠定了我国国家与村庄治理关系的基本形态。即随着国家能力的增强，国家与村庄治理的关系必然是一种紧密而非松散的关系，国家意志需要在村庄治理中实现。
但同样需要指出的是，村庄治理并不是完全均质化的单一性治理，而是分化为多个治理层次，存在多个性质不同的治理域。村庄中不同的治理层次对秩序供给方式的需求存在差异，进而对国家力量的进入方式具有不同的要求。具体来说，村庄治理可划分为私域、共域与公域三大治理层次，私域事务、共域事务和公域事务表现为不同的性质与特征。处理这些事务所应秉持的主导性治理原则亦存在本质区别。村庄私域秩序的供给应坚持个人主导原则，村庄共域秩序的供给应坚持自治主导原则，村庄公域秩序的供给应坚持国家主导原则。
但从当前的整体形势来看，我国村庄治理陷入了系列困境之中。这种困境的产生与在国家力量全面介入村庄治理的背景下，国家力量进入村庄不同治理层次的方式出现偏差与错位有关。这集中体现为国家力量对村庄私域秩序供给中村民个体主体性以及村庄共域秩序供给中村社集体主体性的全面挤压和排斥。作为国家力量在地方社会的代表，各地方政府越来越呈现为完全主导村庄私域和村庄共域治理的趋势。这反映了村庄公域秩序供给方式向村庄私域和村庄共域的简单移植。要克服这一困境，国家需要充分尊重存在于村庄不同治理层次事务的特征，精准识别国家力量进入村庄不同治理层次的方式，实现国家力量与村庄治理的有效对接。尤其是要在不影响村庄私域秩序供给的个人主导原则和村庄共域秩序供给的自治主导原则的前提下，寻找国家与村民个体、国家与村社集体的具体合作方案。
从本文的研究结论来看，国家在村庄私域秩序的供给中应该主要发挥引导作用，通过教育宣传、舆论营造以及以财政资源为基础的激励结构的设置实现对村民在私域中的行为引导，渐进且有序地推动农民生活领域的现代化。国家在村庄共域秩序的供给中则主要是借助大量财政资源下乡的契机，起到激活村庄共域治理，撬动村民自治运转，并将村民自治实体化的作用，使国家力量成为激活村庄共域治理活力的力量。只有准确定位国家力量进入村庄不同治理层次的方式，村庄整体的治理秩序才会实现良性供给，国家与村民个体以及国家与村社集体之间的关系也才能朝良性的方向发展，最终达到村庄善治的目标。
文章来源：《教学与研究》2023年第2期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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