走向城乡一体化
厉以宁
我从小生活和学习都在城市中,对农村情况是不了解的。我第一次下农村是在1955年4—5月,当时我是北京大学经济系四年级的学生,全班去北京市海淀区肖家河参加农业合作化实习。学生被分配到各个自然村,分散住在农民家中。主要任务是进行农民家访,宣讲党的农业合作化政策,并向农民解释合作化的意义。在农村中看到的是土地改革以后农民生活安定,一心投入生产的情况。
接着到了1958年,北京大学的一部分教职员作为下放干部,下放到门头沟区(当时称京西矿区),经济系、法律系、生物系的教职员的下放地点是西斋堂村。这正是大跃进的年代,我们每天清早就上工地,修引水渠,从1月份干到4月份,天天如此。5月份起,转到农田里干活。到了8月份,全国掀起了人民公社化的高潮,西斋堂村也不例外。村里办起了公共食堂,我被调到公共食堂担任会计。冬天,我又被调到新组成的公社文艺宣传队任编剧,创作了不少小品、快板,宣传人民公社的好处,到各乡巡回演出。1959年1月回到北京大学。今天回想起来,这一年下放农村,虽然对农村的情况有些了解,但所了解的只是浮面的东西。比如说,就在1958年,由于户口制度分为城市户口和农村户口,城乡之间的人口流动受到严格限制,城乡二元结构制度化了。这将对今后中国农村居民和农业发展存在什么样的影响,当时我是完全不了解的。
从1964年10月起到1966年6月初,北京大学师生分两批到农村参加社会主义教育运动,两批我都参加了。第一批是在湖北荆州江陵滩桥公社,第二批是在北京朝阳区高碑店公社。紧接着,发生了“文化大革命”,在这期间,我也在海淀区六郎庄、玉泉山等农村参加劳动。到了1969年,北京大学教职员下放到江西南昌县鲤鱼洲农场劳动。我是第一批下放的,在鄱阳湖边的茅屋内一住就是两年。在这段时间内,我到过附近的农村,也看到时常有逃荒的农民到北大农场来讨饭。鄱阳湖边,冬天很冷,而这些农民却穿着单衣,光着脚穿着草鞋。我想,鄱阳湖畔本是鱼米之乡啊,新中国成立已经20年了,农民为什么还如此穷困呢?这是一个沉思的年代,眼见耳闻,使我不禁想到,怎么解释这些现象呢?在大学里书本上所学到的经济学理论为什么解释不了眼前看到的这一切呢?我的经济观点的转变,正是从这时开始的。
从江西回到北京是1971年秋天。此后几年,我大部分时间仍在北京市郊区各县和河北省的农村参加劳动,参加“开门办学”,所看到的仍然是农民缺衣少食的穷苦生活。我对时局常常感到困惑:经济已显衰落,失业激增,农民逃荒,社会矛盾正在激化。1976年春季,我和北京大学一些师生在北京市大兴县农场“开门办学”,到1976年10月粉碎了“四人帮”,下乡办学的北京大学师生全部返校。接着不久,邓小平同志复出,主持工作,改革的呼声日益高涨。1978年12月中共十一届三中全会召开了,从此中国转入了改革开放新阶段,我也就从这时起,把研究中国经济体制改革作为自己的主要研究课题。
20世纪80年代内,我的大部分时间用于国有企业体制的改革方面。这段时间内,我虽然到过一些省市进行调研,但对于农村问题,我没有进行深入研究,因为我认为国有企业体制改革问题是当时最需要解决的。我还认为,农村家庭联产承包责任制既已推广,乡镇企业也已兴起,这一基本格局短期内不可能有大的变动,所以对农业和农村问题,可以稍后再来考察。
到了20世纪90年代,农村家庭联产承包责任制之下,大量农民工外出,引发了一系列新问题。例如,农村青壮年劳动力外出之后,土地有撂荒现象;农民工进城后,家属也进城了,于是又出现子女无法在城市就学问题,而且每逢春节,火车为什么这样拥挤,这同农民工回乡探亲有很大关系。由此激起了我对城乡二元体制和城乡一体化的思考。再说,“农民工”这个称呼是不合理的:工人就是工人,农民就是农民,从未听说过什么“农民工”。从清朝末年到民国时期,中国第一批近代工厂先后在上海、天津、广州等地出现,最早的产业工人来自何处?不正是来自大城市周边的农村么?他们在乡下是农民,以种地为生,一进城做工,就成为工人了,他们工作安定下来,可以把妻子儿女接进城去。为什么现在有了“农民工”这一称呼呢?这是城乡二元体制的产物:“身份”是农民,职业是工人,“农民工”享受不了城市居民的待遇。上述这些问题在20世纪90年代都明显地暴露出来了。
2003年,我担任了中央智力支边协调小组毕节试验区专家顾问组组长,以后几年,我每年都要带一些专家到毕节进行考察,帮助当地脱贫。在扶贫过程中,我发现最重要的问题依然是体制改革、机制转换,即把以前的“输血机制”改变为“造血机制”。如果不从体制、机制上着力,不把城乡二元体制改革作为今后改革的重点,农民始终难以摆脱困境;如果不推进城乡一体化,农民就无法与城市居民一样享受改革和发展的成果。基于这种认识,我个人的研究重心就转移到农村问题上来。
回顾从1949年到现在,有关城乡体制的变革过程,可以划分为三个阶段:
第一阶段:从1949年到1978年。这是城乡二元体制逐渐形成和日益巩固的阶段。城乡二元结构的制度化,从1950年土地改革以后就已开始,这是同建立社会主义计划体制相配合的。到1958年,随着人民公社制度的确立和户籍制度的城乡分割,城乡二元体制终于形成。城乡之间生产要素的流动受到极大限制,城市化进展得十分缓慢。
第二阶段:从1979年到2002年。这是城乡二元体制虽然略有松动但基本上依然存在的阶段。改革开放之初,农村推行了家庭联产承包责任制,调动了农民承包经营的积极性。但这只不过是城乡二元体制略有松动而已。城乡二元体制的极端形式—人民公社制度—虽然退出了历史舞台,但农民依然受到社会流动的限制。农民仍然难以享受改革和发展的成果。
第三阶段:2003年以后。这是着手改革城乡二元体制并逐步推进城乡一体化的阶段。在科学发展观的指引下,农村的土地流转启动了,农业的规模经营有了很大的发展,城市化的速度也加快了。在统筹城乡发展和改革这个新课题上,理论上有创新,实践上有突破。城乡一体化已成为新一轮改革的重点。
2008年,正值纪念中国改革开放三十周年之际,我写了《论城乡二元体制改革》一文(《北京大学学报》(哲学社会科学版),2008年3月),对实现城乡一体化问题进行探讨。在这篇论文里,有这样几段话扼要地反映了我的基本观点:
“城乡二元结构自古就有。从宋朝算起,至今已有一千年以上的历史。但当时尽管有城乡二元结构,却没有城乡二元体制。城乡二元体制是20世纪50年代后期才建立的。”(第5页)
“从20世纪50年代后期起,由于计划经济体制的确立,户籍分为城市户籍和农村户籍,城乡二元体制形成了,城乡也就被割裂开来了。从这时开始,城市和农村都成为封闭性的单位,生产要素的流动受到十分严格的限制。”(第5页)
“计划经济体制实际上有两个重要支柱:一是政企不分、产权不明的国有企业体制,二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转。”(第5页)
“从社会协调的角度来看,必须做到统筹发展,包括城乡发展的统筹、区域发展、经济和社会的统筹、国内发展和对外开放的统筹、人与自然和谐发展的统筹。所有这些都同城乡二元体制的改革有关。”(第6页)
“由于城乡二元体制的改革将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化,以及由于社会最低生活保障的基本建立而导致社会低收入家庭后顾之忧的逐渐消除,必定引起内需的大突破。全世界最大的待开发的市场在哪里?就在中国的农村。”(第11页)
这篇论文发表之后,在2008年春到2009年春的一年时间内,我又先后在广东、湖南、贵州、重庆、河北、吉林、内蒙古、天津八个省(市、区)继续围绕这个问题进行更广泛的调研。下面就是在调研八个省(市、区)的基础上写成的。
一、进一步解放思想,朝着城乡一体化的目标前进
改革开放成就举世瞩目,逐步破除了传统计划经济体制,改革了传统的国有企业体制,初步建立了社会主义市场经济体制,经济社会发展迅速,综合国力大大提高,广大农村也发生了深刻变化。这是一个巨大的飞跃。但在从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的过程中,还有一个大的问题尚未解决,就是对于几十年来形成的城乡二元体制的改革相对滞后,甚至可以说基本上没有触动城乡二元体制,因为农村家庭联产承包责任制是在维持城乡二元体制的前提下推行的。结果,导致城乡发展不协调,城乡差距呈扩大趋势。城乡二元体制改革的滞后,增加了全面建设小康社会、实现共同富裕、构建和谐社会的难度,为此必须加大城乡统筹的力度。统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制,这是中国下一轮改革发展的重点,也是一场伟大的社会变革,为此需要付出巨大的努力和艰辛。
但从20世纪80年代后期到现在已经30多年了。再不着手破除城乡二元体制,不仅阻碍农业的发展和农民收入的提高,而且还会使城乡收入差距继续扩大,使工农收入差距继续扩大,使广大“农民工”不得不徘徊在城乡之间,这就违背了“以人为本”的原则,不符合构建和谐社会的理念。让农民充分享受改革开放的成果,不是靠增加政府投入或放宽信贷就能解决的。只有不失时机地进行城乡二元体制改革,让农民和城市居民享有同等的权利,拥有同等的机会,才是下一阶段改革的重点。
具体地说,在城乡二元体制改革过程中,有必要就以下三个问题消除误解:
第一,城乡二元体制改革将大大促进社会的稳定,而不会导致社会的不稳定。
第二,城乡二元体制改革将推动城市经济的改革和发展,而不会因加重城市的负担而阻碍城市经济的发展,也不会阻碍城市经济改革的深化。
第三,城乡二元体制改革不是要消灭农村和农民,也不是要把农村变成城镇,把农民改变为职工,而主要是使农村和城市的差别大大缩小,使农民充分享有改革开放的成果,在社会方面享受同样的待遇。
二、农村产权制度改革势在必行,尤其是宅基地管理制度更需要改革
当前,要发展农村经济,增加农民收入,面临的问题之一是农村金融服务严重滞后,而农村金融发展之所以迟缓,则又归因于城乡二元体制的存在,归因于现行农村产权制度的制约。
农民目前同产权无缘。对承包的土地,没有产权;对宅基地,没有产权;甚至对宅基地上的住房,尽管住房是自己花钱盖的,但由于对宅基地没有产权,所以农民对宅基地上的住房也没有产权,连房产证都没有,这确实是不合理的。由于宅基地及其上面建造的住房没有产权,只有使用权,所以他们既无法出售,也不能抵押,从而制约了农民土地权益的实现。这不仅不利于农民致富和农村经济发展,而且不利于农村劳动力转移,严重阻碍城镇化进程。
现阶段我国法律对农民的土地(包括承包的土地和宅基地)的权利保护实际上是不明晰、不到位的,这个问题急需解决。对于城市化,世界上已经有正反两方面的经验和教训。西欧一些国家在工业化、城市化过程中,城市内没有出现“贫民窟”现象,主要原因就在于农村土地和农民住房可以根据农民意愿进行流转和抵押,农民通过土地和农村住房的流转或抵押,可以得到一笔资金,这有助于他们进城务工、创业、定居,并成为城市居民。
宅基地和宅基地上建成的农民住房,理应是农民的重要财产,应当鼓励支持各地探索宅基地和农民住宅流转和抵押的办法,保护和实现农民对宅基地和农民住宅的应有权益。
三、农业适度规模经营呼唤完善农村土地承包制,加快实现农民承包地的流转
随着新时期农村形势的发展,现行的农村家庭承包制已有一些不适应的地方。问题主要是把土地等生产要素分散在一家一户,制约了土地规模经营和土地使用效率,影响对土地加大投入的积极性,进而影响农业生产率的提高和农民收入的上升。加之,在农民有可能进城务工的情况下,不少农村青壮年劳动力外出务工,家庭承包的耕地或者撂荒,生产资料闲置,或者只剩下老弱劳动力耕种,使土地使用效率大大降低。这在耕地流转有限的广大农村形成了极不合理的状况。因此,农业适度规模经营是发展现代农业、提高农业生产力的内在要求。没有规模经营,不能有效地利用土地资源,农业生产效率就很难提高。当前土地承包办法急需根据情况的变化调整完善,急需合理科学地配置土地资源,鼓励各地探索土地承包权的多种有效流转方式。
四、大力倡导、鼓励、支持农民创业,以创业带动就业
在城乡一体化调查中,我曾把浙江和重庆两地的情况作了比较。浙江的情况比重庆要好。这不仅是由于自然条件和地理区位不同,也不仅是由于两地的历史情况不同,更重要的原因在于农民创业积极性不一样,农民创业的环境有差别。浙江统筹城乡之所以搞得比较好,主要原因在于转移出来经商开店的农民多了,也就是自行创业的农民多了,仅温州一个地区就有400万个民营企业老板,其中有小老板,也有大企业的投资者、经营者。而重庆市共有400万农民外出打工,由此就可以看出差距。
转移的农民并非只有进城打工这一条途径。更为稳定、有效而又十分重要的途径恰恰是农民创业,并由此进入非农产业领域。
尽管农民创业也有一定的投资风险,但打工不也有一定风险么?农民创业的好处有:一、自身脱贫致富、全家脱贫致富。二、带动更多农民就业,这一方面是由于创业后的农民可以雇一些农民作为雇工,另一方面在于发挥示范作用。三、有利于发展小城镇和县域经济,因为创业农民所开设的店铺、作坊主要设在县城和镇上。四、繁荣农村经济,这主要指创业的农民为了扩大规模,往往招聘本乡本村的农民前去打工,他们在本乡本土收购原材料,以及用赚得的钱在家乡建房、修路,等。五、农民工回乡创业有利于传播城市文明观念,改变农民生活方式,助推城乡一体化进程。
农民创业需要政府扶植,但目前对农民创业尚缺乏相关政策扶持体系,导致目前农民回乡创业的比例还很小。
当前,我们应当充分重视农民创业对推进城乡一体化的重要作用。要出台进一步扶持农民创业的政策,如手续便捷的小额担保贷款,加大对创业者的贴息补助;允许农民以宅基地以及上面建造的住宅作为抵押获取贷款;对农民创业和农民工返乡创业初期实行减免税政策;大力开展创业培训,树立榜样、宣传典型,鼓励外出务工人员回乡创业,等等。
农民创业,对于城乡二元体制改革来说,一个更有深远意义的效应是农民的创业积极性被激发出来了。这是蕴藏在民间的一股巨大的力量,多年以来由于受到城乡二元体制的束缚,这股力量一直是受压抑的。
同市场的联系越多,越密切,他们创业的热情就越高,他们的精神状态也会发生很大的变化。这对国民经济的发展,对农民自身收入水平的提高,以及对农村面貌的更新,必将产生深远的影响。
五、将统筹城乡综合配套改革作为国家战略,大力支持试验区大胆闯、大胆试
改革需要巨大的勇气和努力,需要宽松的舆论和政策环境,现阶段重庆、成都是统筹城乡发展的试验区,它们可以在体制、机制方面先行先试,错了不要紧,总结经验教训就行。改革是需要付出代价的,不然怎么叫做“路”?四十年前,改革开放的路子正是首先通过建立经济特区的方式闯出来的,经济特区的榜样力量无穷。重庆、成都两个统筹城乡发展的试验区,同样会在这方面充当“探路”的角色,起着示范作用。重庆、成都两个试验区通过改革,在试验区实现了“三个集中”,即工业向工业集中区集中,土地向规模经营集中,农民向集中居住区集中。“三个集中”的动向引起了全国关心城乡一体化的人们的注意。这表明,促进城乡一体化的工作在全国具有典型代表性和示范性。全国各省市都希望两地及时总结经验教训,为全国的城乡一体化改革探路、引路。
试验区先行先试,是中国改革开放的宝贵经验。回顾从1978年到现在,哪一项重大改革不是先试点,再总结,再推广的?
当然,中国的国土面积这么大,农民人数这么多,而且各地经济和社会的发展又如此不平衡,所以不要设想城乡二元体制改革可以很快就完成。当然,也许用不到那么长的时间:到2028年,也就是到了中国改革开放五十年的时候,城乡二元体制改革才能被认为取得了决定性的胜利,估计到那个时候,城乡体制已经一元化了。
估计城镇化的速度会加快,中国与美国的国情不同,把农村人口的比例降到像美国那样的4%—5%,是不现实的。但能不能降到25%—30%呢?也就是说,城镇人口要占70%—75%。看来,这还是有可能的。到那时,户籍是统一的,社会的职业分工是必要的,人们之间只有居住地点的不同和职业分工的不同,权利是平等的,机会也是平等的。这就是城乡一体化的真正含义。曾经存在过的城乡二元体制于是就将成为中国历史上的一段插曲。
六、城乡一体化改革中最困难的问题是就业问题以及失业失地农民的社会保障问题
那么,城乡一体化改革进程中,最困难的环节究竟在哪里呢?不在于承包土地的流转,不在于宅基地的置换,也不在于从二元户籍制度转为一元户籍制度,而在于以下这个大问题:这么多的农村人口陆续进城居住,城市中有这么多工作岗位吗?如果城市就业不足,进城的农民中,不少人将成为无业者,这样就会影响城市的稳定和发展。而且,已经进城的农民如果在城里长期找不到工作,他们只得返回农村,但在农村还有土地可耕种吗?土地对农民来说,既是收入的来源,又是社会保障的依托。假定连农村的承包地都失去了,他们回乡后又怎么生活?下面,从三方面对此进行分析。
第一,在城乡二元体制改革过程中,必须保持较高的经济增长率。
从世界各国的情况可以了解到,在任何一个国家,新的工作岗位总是在经济增长中涌现的。尽管存在经济增长与就业增长的不对称性,即就业增长总是滞后于经济增长,但经济增长导致就业增长却是不容置疑的。然而现阶段中国就业问题具有复杂性和长期性。
总之,在中国城乡二元体制改革中,经济必须保持高速增长,这是由中国的国情决定的。在中国,高经济增长率和城乡二元体制之间存在着特殊的关系,即没有高经济增长率,就业压力将一直是巨大的;而就业问题难以缓解,城乡一体化的进程必然会放慢。只要城乡二元体制改革取得了重大进展,城乡一体化逐步实现了,农村居民和城市居民在权利上趋于平等了,农村人口外出的压力减轻了,经济增长也就不一定需要那么高的速度了。
第二,在城乡二元体制改革过程中,必须切实有效地实现经济转型。
前面已经提到,在城乡二元体制改革过程中,中国需要高经济增长率,才能缓解就业问题。但我们也应该看到,持续的高经济增长率会带来很大的风险。这些风险是:
1.只顾速度,不问效益,资源消耗率居高不下,环境遭到破坏的趋势未能扭转,必定影响经济和社会的持续发展。
2.持续的高经济增长率,往往同投资过大联系在一起。投资需求过大,要素价格持续上升,由此将引发通货膨胀。
3.为了促进经济增长,而忽略产业升级和产业结构调整,很可能引发某些行业产能过剩,由此导致经济发生巨大的波动和下滑,从而需要再度加大投资,刺激经济。
4.在上述情况下,银行放贷中坏账的比例将上升,这是金融风险增长的反应。
可以断言,有必要在经济增长的同时实现经济转型。如果没有经济的转型,经济不可能实现又好又快的增长,不可能实现提高经济增长质量这一目标。
第三,在城乡二元体制改革过程中,必须让失去土地的农民有稳定的个人社会保障账户。
在城乡二元体制改革过程中,不要形成一批“三无农民”,即无业无地,又无社会保障的农民。
总之,改革是需要“探路”的,改革总是在试验中积累经验的。我相信,通过实践、实践、再实践,城乡一体化必定能顺利推进。
文字节选自《中国道路与三农问题》
1.《中国道路与三农问题》
厉以宁 主编；程志强 副主编
如何理解走向城乡一体化的本质？
如何实现新常态下农垦地区改革与可持续发展？
互联网如何推动农村巨变？
我国粮食安全问题的隐忧及对策是什么？
乡村振兴战略下农村实用人才队伍怎样建设？
……
从宏观理论到具体行业
从大政策到小地区
聚焦中国三农问题
本书为中国道路系列图书之一。分理论篇与实践篇两部分。理论篇包括12篇文章，主要从宏观理论层面、政策制定层面针对高质量发展的各方面问题进行了阐述。实践篇包括13篇文章，主要聚集于具体的行业和地区层面在实现高质量发展过程中所需要注意应对的问题开展论述。
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