为世界定规则：困境中前行的国际组织

国际组织对于国际事务的影响，近几十年来不断提升。在地缘冲突、金融危机、环境治理、气候灾难、粮食危机等方面问题上，都有相关的国际组织发挥作用。国际组织，相较于传统意义上的大国引领，能够更好地赢得小国、弱国的配合。在一些特定情况下，比如金融危机，国际组织前所未有地深入介入了相关国家金融体系的重建。而一些国家出现严重内乱的情况下，国际组织竭力维持其基本稳定，遏制危机蔓延。

但国际组织的局限性也很明显。比如俄乌战争的爆发和持续，很多国际组织无法介入其中，发挥基本的调停功能，而且因为战争的发起国，以及另一方的最大支持国是传统意义上的超级大国，所以其他一些国际组织其实沦为了大国的传声筒。

又如国际组织对于国家事务的介入，往往仅限于发展中国家，也就是传统意义上所说的穷国。富国、地区大国不需要被介入，只保留介入他国的资格（但不构成过强义务）。这些国家爆发金融危机，席卷、扩散至其他国家的情况下，前者主导的国际组织反而要来规训后者如何改革金融体系。

上海人民出版社近日再版了政治学家、美国乔治·华盛顿大学政治学与国际事务校级教授迈克尔·巴尼特和玛莎·芬尼莫尔合著的《为世界定规则：全球政治中的国际组织》一书。这本书旨在探讨国际体系中，国际组织如何履行其职能，又如何因内外部压力导致行为偏差（病态行为）。

国际组织是主权国家的代理人，但又因为其恪守、宣称的使命，比如保护人权、提供发展援助、维护金融稳定、促成停战等价值目标，再加上多个委托人之间的角力，而使得代理人和委托人必然出现目标不一致的状况。国际组织会强化自身专家组织的身份，这是从委托人那里争取更多独立性的必要之举，但委托人往往在不能达成自己目标的情况下，会在其他议题上保持不合作，这就使得国际组织本可以履行的很多职能目标只能陷入瘫痪。

如前述，国际组织一定程度上的独立性，与其专业性有关，其努力构建专家身份。但这种努力所能取得的成果非常有限。而且这种专家身份还经常受到挑战，比如金融危机发生前，无论是世界银行还是国际货币基金组织，以至于其他的国际性的、区域性的国际金融合作组织，都没有发出过警示。如《为世界定规则：全球政治中的国际组织》书中所说，国际组织本质上还是官僚机构，因循非人格化的官僚规则，这也是为什么很多专家从学术机构转入国际组织，合作时间并不会太长。

尽管如此，必须指出的是，国际组织对于少数几个世界级大国以外的大多数国家和地区的约束力还是很强的，如书中所说，国际组织有三方面的机制产生作用，第一，界定问题、行为体和行动，这对于包括世界级大国在内的各国和地区都具有制约性；第二，确定含义、框架、方式，从而使得目标国家以及其他国家，还有其他组织都必须依照这样的框架和方式来行事；第三，传播规范。

虽然大多数国际组织确实是欧美发达国家发起建立的，传递的价值观念也主要是这些国家宣扬的、代表着良好政治行为的规范，而欧美发达国家会在相关价值观念束缚自己行为、有碍自己利益实现的情况下践踏规则，但这些规范并不能说就毫无意义，也不能说仅仅维护欧美国家的利益，在多数情况下可以比较有效地维护哪怕是小国、弱国和穷国的主权利益。这其实也是小国、弱国、穷国如此依赖联合国等国际组织的原因所在。

导致国际组织运行效率低下的根本原因，就在于超越国家建立的政治、经济联合，其实具有高度的脆弱性，其合法性一方面来源于国际规范被切实有效地传播、推行，另一方面是主权国家的委托；而且，除了极少数经济类的国际组织，大多数组织离不开主权国家的捐款或缴费。这也使得国际组织在暴露出书中所述的行为扭曲、对扭曲和越轨行为的习惯性纵容、文化争执等问题时，很多国家会用拒绝足额缴费或捐款的方式来反制。

《为世界定规则：全球政治中的国际组织》这本书考察了三个国际组织案例：国际货币基金组织、联合国难民事务高级专员署、联合国秘书处。通过考察国际货币基金组织的专业知识、权力与其在发展中国家经济发展产生的作用之间的关系，可以很清晰发现，这一组织最初服务于欧美发达国家所产生的作用，有赖于欧美国家的市场体系和财政体系本身健全；而转向发展中国家的规制、激励后，没有了前述条件，这一组织的作用就大大折扣了。这也是为什么国际货币基金组织为什么在亚洲金融风暴、拉美金融危机发生后，如此严厉地敦促有关国家重建金融和财政体系。但这种外来植入的重建，缺乏坚实的根基。

联合国难民事务高级专员署和联合国秘书处是过去半个多世纪以来最为忙碌的国际组织，其积极履职也分别使之卷入到越来越突出的政治困境。比如联合国难民事务高级专员署坚持的自愿遣返，将之作为解决难民问题的首选方案，但这很难真正达成，而有效的遣返就难免带有强制性。

而联合国秘书处运作的全球安全问题，如前述，在涉及大国卷入政治冲突、地缘危机后，就很难发挥作用，而哪怕对于没有大国直接卷入的危机，也很难真正深入介入，似乎又绕回了过去国际联盟的事实性瘫痪。这使得联合国官员不得不尴尬地坐视1994年4月发生在卢旺达的屠杀80万人的超级人道主义灾难事件。

国际货币基金组织的窘境证明，在极大地增加了国际组织行动能力的情况下，由全球最聪明的头脑主导的改革，也未必能满足现实需要，未必能有效解决现实危机。联合国难民事务高级专员署的例子则表明，价值信念跟可执行的现实目标之间存在极大的张力，甚至具有互斥性。至于联合国秘书处和安理会，长久以来则表现出程序和实质合法性的割裂。

转自：“学术那些事儿”微信公众号

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