中国法学教育与研究之新蓝图
——详解两办《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》
作者：刘坤轮，中国政法大学法学教育研究与评估中心。
来源：《北京理工大学学报（社会科学版）》2023-08-09。
摘 要
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》设定了新时代法学教育和法学理论研究的宏伟目标和施工路线，目标为二十大报告的法治中国建设。该《意见》系统总结了中国法学教育和法学理论研究领域存在的政治方向问题和管理体制问题，并梳理了法学教育体系和法学理论研究体系存在的具体问题。该《意见》给出了未来法学教育和法学理论研究高质量发展的路径，是在坚持正确政治方向前提下，通过改革完善法学院校体系、加快完善法学教育体系、创新发展法学理论研究体系，构建起内容科学、结构合理、系统完备、协同高效的法学教育体系和法学理论研究体系。
关键词：法学教育；法治人才培养；法学理论研究；基础理论研究；应用对策研究
目 次
一、《意见》的出台背景
二、《意见》的基本特征
三、《意见》的主要目标
四、政治方向问题及其解决方案
五、宏观问题及其解决方案
六、加快完善法学教育体系
七、创新发展法学理论研究体系
结 论
2022年党的二十大擎画了实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。2023年2月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》（以下简称《意见》），对接二十大推进法治中国建设目标任务，规划两个不同时期的阶段性发展目标，设定了法学教育和法学理论研究高质量发展的路线图。作为历史上第一份专题研究部署法学教育和法学理论研究工作的中央文件，《意见》以特色显明的指导思想、兼收并蓄的工作原则、高瞻远瞩的目标设定、精准聚焦的问题把握、具体有力的解决方案，勾勒出新时代中国法学教育和法学理论研究的新蓝图。
两办《意见》立即引发了法学界和教育界的广泛关注和学习热潮。这一纲领性文件如何深刻地影响法学教育和法学研究格局，进而深刻影响教学科研工作，是法学界所迫切关注的。
一、《意见》的出台背景
（一）《教育部、中央政法委员会关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》
这是《意见》可以追溯到最早的规范性文件，即学界通常所简称的《卓法计划1.0》，颁布时间为2011年。这个文件第一次将对中国法学教育和法治人才培养的关注从宏观层面转到质量提升上来，回归法学教育本质的征象已经隐现。这一文件促成了后来六部委的“双千计划”，法学教育和法治人才培养阵地的拓宽由此获得顶层制度的支持。这一文件的基本精神，比如法学理论界和法律实务界的双向流动、加强法律实践教学等，《意见》中仍然延续了下来。
（二）《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》
这是《意见》最正式的依据。十八届四中全会是中国共产党历史上首次以全面推进依法治国为主题。全会明确提出在中国共产党领导下，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面勾画了法治中国建设的宏伟蓝图。该《决定》深入系统地提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重大任务。之后，法学教育和法学理论研究的改革创新也就自然成为全面依法治国战略的一部分。对于法学教育和法学理论研究来说，贯彻落实《决定》将会具体分解为不同时期的不同工作。比如法学教育和法治人才培养方面，比较重大的事件是法治教育进入国民教育体系以及落实《决定》第6部分之创新法治人才培养机制。之后无论是教育部《中共教育部党组关于认真学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》，抑或是近来出台的《法治中国建设规划（2020—2025）》《新时代法治人才培养规划（2021—2025）》都是对十八届四中全会《决定》延续性的贯彻落实。
（三）习近平2017年5月3日考察中国政法大学所做重要讲话
习近平这一讲话是《意见》最系统的理论依据。2017年5月3日，在中国政法大学建校65周年前夕，习近平来到中国政法大学考察。这次考察中，习近平对法学教育和法学理论研究做了极为系统的论述，指明了新时代法学教育和法学理论研究的方向。他强调，全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务，要坚持中国特色社会主义法治道路，坚持以马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为指导，立德树人，德法兼修，培养大批高素质法治人才。对于习近平关于法学教育和法学理论研究问题论述的回答，就构成了《意见》的基本结构。比如《意见》第一部分总体要求中的指导思想和基本原则，基本上来自习近平考察中国政法大学时的讲话精神，主要目标则是完成习近平对法学教育和法学理论研究的期待。《意见》第二、第三、第四、第五部分分别对应习近平论述中国法学教育和法学理论研究在政治方向、结构质量、法学教育体系和法学理论研究体系方面的问题。
（四）习近平法治思想
这是新时代法学教育和法学理论研究的根本遵循。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国、建设法治中国新的伟大实践中，着眼于全面建设社会主义现代化国家的战略谋划，深刻回答了推进社会主义法治国家建设一系列重大理论和实践问题，创造性地发展了中国特色社会主义法治理论，形成了具有鲜明时代特征、理论风格和实践面向的习近平法治思想。习近平法治思想系统阐述新时代中国特色社会主义法治思想，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要”。坚持建设德才兼备的高素质法治队伍是习近平法治思想的重要内容，为推动法学教育高质量发展、培养德才兼备的高素质法治人才指明了前进方向、提供了根本遵循。
《意见》是对中国法学教育和法学理论研究的一次系统性总结。2023年2月26日出台，是对既往法学教育和法学理论研究的系统总结，目标在于形成成功经验，以期未来建设中做到守正。这些成功的经验中，最重要的就是坚持以习近平法治思想为根本遵循，其他成功做法还包括如坚持正确的政治方向，坚持回应中国法治实践需求，坚持立德树人、德法兼修，协同育人机制，对外交流与合作等等。《意见》是直面新时代法学教育和法学理论研究的挑战，是创新法治人才培养模式和法学理论研究范式的号角。创新决定了法学教育和法学理论研究的成效，创新是生命线，也是新时代法学教育和法学理论研究实现自我革命的必经之路。推动法学教育和法学理论研究高质量发展也是创新的目标。
二、《意见》的基本特征
《意见》反映了党和国家在法治轨道上全面建设中国特色社会主义现代化国家的战略决心[1]。从内涵指向上来看，《意见》具有三大特征。
（一）政治性特征
1. 强化政治站位。《意见》突出强调了要坚持正确的政治方向，用习近平法治思想全方位占领法学教育和法学理论研究阵地，指导法治教育与理论研究要坚持围绕中心、服务大局，把法学教育和法学理论研究放在党和国家工作大局中谋划和推进。
2.突出中国特色。法治建设最终要服务于中国本土，要基于中国本土的实践形成具有鲜明中国特色的法学学科体系、学术体系、话语体系。《意见》明确要求，“把马克思主义法治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统法律文化相结合，总结中国特色社会主义法治实践规律”。
3.体现时代需求。《意见》将一些前沿性问题融入到法学教育和理论研究规划中。如，明确要求加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、大国外交等重点领域法治实践研究，加强新技术新业态新应用领域法律制度供给研究。
（二）专业性特征
1.逻辑强。从结构上看，《意见》各个条文层层递进、紧密衔接，以清晰的逻辑指导补齐法学教育与理论研究中存在的关键短板，各个子条文就所针对的问题形成问题的解决方案，整体上建构形成法学教育与法学理论研究一体推进、子体系之间互相支撑的完整框架体系。
2.规格高。《意见》是党和国家历史上首次专门围绕法学教育和法学理论研究作出的战略部署和统筹安排，是指导深入开展法学教育和法学理论研究的纲领性文件，吹响了新时代构建高质量法学教育体系、创新发展法学理论研究体系的号角。
3.举措实。《意见》精准把握了现有法学教育和理论研究体系存在的关键问题，并提出了具体的解题思路，可谓精准号脉、精准施策。从另一个角度说，专业性特征意味着，《意见》的诸多要求均具有很强的可操作性，其中涉及的不少举措，是法学教育界正在做、将要做、持续做的工作。因此，即便是普通法学教师，也会在《意见》中看到很多熟悉的要求，因为这些要求就和自己平时具体的教学科研工作紧密相连。
（三）体系性特征
以往关于法学教育、法治人才培养以及法学理论研究的指导性文件，基本都具有相对的独立性，一般都针对某一特定问题的解决，比如涉外法治人才培养等类似问题。与之相比，《意见》将法学学科的问题汇集在了一起统筹设计，展现出的体系性特征。
1.教学科研一体。与以往法学教育和法学理论研究的指导性文件有所区别的是，《意见》在处理法治人才培养和法学理论研究问题上，采取了一体推进的处理方式，最大限度地按照教研相长的高等教育教学规律来设计，进而将体系化的思想贯彻落实到文件各个部分，因而解决问题的措施方面，各个部分甚至各个条文都自成体系，都能够形成环环相扣的子系统，共同支撑起《意见》的整体体系性纲领。
2.政治专业一体。法治人才培养和法学理论研究都具有很强的专业属性，这和法学教育的职业教育属性有关，由此决定了法学教育的顶层制度设计需要回应这一专业属性。同时，法学教育和法学理论研究的政治属性更强，这从根本上决定了中国特色社会主义全面依法治治国战略的成色问题，实质上也决定了法学学科体系、学术体系、话语体系的方向性问题[2]。作为中央层面的指导性意义，《意见》政治性要求充分直观，但同时《意见》在法学教育体系和法学理论研究体系建构中，专业性的特色几乎贯穿始终，处处是普通法学教师和法学研究人员熟悉的话语表达，充分体现了政治专业的高度统一。
3.宏观微观一体。经过70年的发展，新中国法学教育积累了很多成功的经验，但同时也累积了诸多问题，这些问题遍布宏观、中观、微观各个层面。比如宏观的区域布局不均衡和院校管理指导体系问题，中观的法治人才培养体系和法学理论体系问题，以及微观的教学、教材、师资、研究力量等问题。这些在《意见》中都形成了一体解决的思路，宏观微观一体的问题导向思路也就构成了《意见》主体内容的架构，总结起来就是：在坚定政治方向的前提下，通过改革法学院校体制，完善法学教育体系，完善法学理论研究体系，一体加强新时代法学教育和法学理论研究工作。
三、《意见》的主要目标
《意见》篇幅近7 000字，六大部分17条内容。这六大部分为总体要求、坚持正确政治方向、改革完善法学院校体系、加快完善法学教育体系、创新发展法学力量研究体系以及加强组织领导。如前所述，这六大部分之间具有层层递进的逻辑关系：冒段和总体要求部分对应的是制定背景、指导思想、工作原则和主要目标；第二、三、四、五则对应着当前法学教育和法学理论研究各个层面问题的解决，顺序按照重要性程度排列；第六部分则为解决问题的相关保障。
在主要目标上，《意见》首次提出了法学教育与理论研究的“两步走”战略，层层递进、环环相扣，为进一步推进法学院校领导体制变革、法学教育体系改革、法学理论革新指明了前进方向。关于《意见》主要目标的理解，一般有三个点。首先是在坚持指导思想和工作原则之下设定的；其次这个目标是覆盖后边五部分内容的；再次则是这个目标是近期、远期两个阶段的，可分别概况为：内练内功，外塑形象。由于前两个点一目了然，这里对最后一个点做一下解释。
第一，内练内功。这是针对近期目标的设定，时间阶段划定为2025年。这一阶段的目标主要是自我发展完善，因此目标的语言基本都是趋势性描述，形式上将法学教育和法学理论研究的宏观、中观、微观问题全覆盖，并逐一强调了未来需要重点解决的问题，比如法学教育的重点领域人才短板的问题，以及法学理论研究中的中国特色社会主义法治理论研究的问题。
第二，外塑形象。这是针对远期目标的设定，时间阶段截止到2035年。这实际上也是《意见》的最终目标，因此目标的语言基本都具有结果性限定的特征，同时分别描述出法学教育、法学研究的建设成果，值得指出的是，在最终目标的落点上，法学教育和法学理论研究的一体性特征再次被强调，并用了内容科学、结构合理、系统完备、协同高效四个修辞语词。
四、政治方向问题及其解决方案
培养什么人、怎样培养人、为谁培养人是教育的根本问题。这一根本问题落脚在法学学科中，首先就是法学教育和法治人才培养的政治方向问题，也决定着法学理论研究的底色。从这个意义上说，政治方向问题是法学教育和法学理论研究的最根本问题，关于这一问题的经典概括为习近平2017年5月3日考察中国政法大学时所做重要讲话，即“中国法学教育仍存在重形式轻实效、重专业轻思政等问题，法学研究也存在基础理论研究不够扎实、应用对策研究脱离中国法治实践，教育教学和教师评价考核体系不够以人为本等问题，需要进一步改革完善。”针对法学教育和法学理论研究的政治方向问题，《意见》给出了三项具体举措，分别从整体、教育教学、理论研究、支持保障四个方面予以落实，形成了政治方向问题的解决方案。
（一）坚持以习近平法治思想为根本遵循
习近平法治思想系统阐述新时代中国特色社会主义法治思想，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，为推动法学教育高质量发展、培养德才兼备的高素质法治人才指明了前进方向、提供了根本遵循。
第一，整体要求。整体要求覆盖法学教育和法学理论研究，无论是哪个层面，都要深入学习贯彻习近平法治思想，坚持用习近平法治思想全方位占领法学教育和法学理论研究阵地，目标是教育引导广大法学院校师生和法学理论工作者做习近平法治思想的坚定信仰者、积极传播者、模范实践者。
第二，教育教学要求。关于教育教学类要求，《意见》的落实步骤为：做好转化、推进“三进”、用好读本。首先是做好转化，也就是要“深入推进习近平法治思想学理化阐释、学术化表达、体系化构建，推动理论研究成果向课程体系、教材体系、教学体系转化。”其次是推进“三进”，也就是“要全面推进习近平法治思想进教材、进课堂、进头脑，开设习近平法治思想概论法学专业核心必修课，鼓励有条件的高等学校开设相关必修、选修课程，与法治工作部门联合开设习近平法治思想的法治实践相关课程，打造习近平法治思想专门课程模块，开展好面向全体学生的习近平法治思想教育。”最后是用好读本，也就是“要用好《习近平法治思想学习纲要》《习近平法治思想学习问答》《中国共产党百年法治大事记》等读物。”
第三，理论研究要求。关于具体层面的理论研究类要求，主要可以概况为两个层面，一为汇聚力量，一为深度阐释。第一个层面的要求是“充分发挥习近平法治思想研究中心（院）及法治工作部门理论研究机构作用……统筹整合研究力量和资源”。第二个层面的要求则是“深入研究阐释习近平法治思想的重大原创性贡献，不断丰富发展中国特色社会主义法治理论。……积极推出高质量研究成果，充分展现习近平法治思想鲜明的中国特色、实践特色、时代特色。”
第四，支持保障。事实上，以上三点都是法学教育和法学力量研究中坚持以习近平法治思想为根本遵循的支持保障，尤其是用好读本的要求。但最终的支持保障，还是要落地到对人的引导上来，由此，措施方面的支持保障也就是“加强习近平法治思想师资培训”。这项工作已经在推进中，疫情期间，教育部高等学校法学类专业教学指导委员会联合高等教育出版社组织过一期“习近平法治思想大讲堂”，以后这一培训应常态化进行，形式也会更加多元化。
（二）坚持和加强党的全面领导
坚持党的领导是办好中国特色社会主义大学的根本保证，是不断提高新时代高校育人质量和办学水平的根本保障。办好中国高等教育，必须坚持党的领导，办好法学教育，则必须坚持和加强党的全面领导。《意见》的要求旗帜鲜明、立场坚定、贯穿始终。
第一，整体要求。整体要求同样覆盖法学教育和法学研究，也就是“健全党领导法学教育和法学理论研究的体制机制，将党的领导贯彻到法学教育和法学理论研究全过程各方面。”具体则为贯彻落实、积极引导、正面坚持、负面反对。贯彻落实的是“牢牢把握党的领导是社会主义法治的根本保证，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略”。积极引导的是“引导广大法学院校师生和法学理论工作者自觉强化党的领导意识……引导广大法学院校师生和法学理论工作者在原则问题和大是大非面前旗帜鲜明、立场坚定……”正面坚持的是“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”负面反对的是坚决反对和抵制西方“宪政”“三权鼎立”“司法独立”等错误观点。
第二，教育教学要求。在法学教育和法治人才培养过程中坚持和加强党的领导具有方向性的作用，从这个意义上说，整体要求的很多内容其实也都是教育教学类要求，比如关于正反两方面引导师生的要求。尤其是在教育教学中如何理解“坚决反对和抵制西方‘宪政’‘三权鼎立’‘司法独立’的问题，不宜被歪曲。比如这里反对的‘宪政’前面有‘西方’修饰语，意味着中国的法治不是西方唯一模板的‘宪政’模式，而是具有本土特色和时代特色，相应的中国的法治理论也就“不能做西方理论的搬运工，而要做中国学术的创造者，世界学术的贡献者。”中国也没有西方的“司法独立”，而是在党的领导下“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，因而也就更没有所谓的“三权‘鼎’立”问题。要“全面贯彻党的教育方针，坚持为党育人、为国育才，着力培养社会主义法治事业的建设者和接班人”，以上这些都是要在教育教学过程中做好引导的。
第三，理论研究要求。同理，关于法学理论研究的要求也是前后贯通理解的，比如前述正面坚持和负面反对的观点，也都是理论研究的基本要求，除此之外的其他基础理论研究、应用对策研究等，也都需要“坚持用党的创新理论引领法学理论研究，深入学习把握党领导法治建设的百年光辉历程和历史经验……”这就和第五部分第十三条的要求链接起来了，比如“加强对中国新民主主义革命法制史特别是革命根据地法制史的研究……”其目标就在于“教育引导广大法学理论工作者努力做先进思想的倡导者、学术研究的开拓者、社会风尚的引领者、党执政的坚定支持者。”
第四，支持保障。在法学教育和法学研究中坚持和加强党的领导，最有效的保障就是做好党组织建设，通过有力的组织体系，尤其是充分发挥好基层党组织的先锋模范作用，做到“如身使臂，如臂使指”。因此，《意见》也就明确要求“法学院校和科研院所党组织要从严落实好管党治党主体责任，切实把好方向、管好阵地、建好队伍。”
（三）加强思想政治建设
加强思想政治工作是解决政治方向问题的切题要求，习近平总书记也多次对高校思想政治教育工作做出过专门指示。同时，由于教育部、各级教育行政管理部门、各个高校都采取了一系列加强思想政治建设的措施，加强思想政治建设工作也就日益有机融入到了法学院校普通教师和研究人员的日常工作之中，《意见》的相关要求也充分体现了这一特征。
（1）整体要求：这一要求上联指导思想、基本原则，下接高校思政育人体系建设以及法学理论研究的政治方向。指导思想上要求讲政治，育人体系要求“三全育人”，理论研究上要求中国化和时代化。这也就要求“把讲政治作为根本要求，教育引导广大法学教师和理论工作者提高政治敏锐性和政治鉴别力，严守政治纪律和政治规矩，把政治标准和政治要求贯穿法学教育和法学理论研究工作始终。”
（2）教育教学要求：教育教学类的要求则更加细致，高校“全员全过程全方位”育人实际上主要就是要“把思想政治工作贯穿法学教育教学全过程”。然后还要明确“教什么，怎么教”的问题。“教什么”指向的是“加强理想信念教育和社会主义核心价值观教育，强化爱国主义、集体主义、社会主义教育”。“怎么教”则细化为“深入推进法学专业课程思政建设，将思想政治教育有机融入课程设置、课堂教学、教材建设、师资队伍建设、理论研究等人才培养各环节”。关于这一方面，目前国家、省级、高校自己都针对性地设置了思政示范课，并设置了若干思政教学示范中心，将教师的日常教学工作和思政育人紧密联系在了一起，共同致力于《意见》目标之实现，也就是“教育引导广大师生做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”
（3）理论研究要求：要做好法学学科的思想政治建设工作，既要有深厚的理论基础，又要有及时的理论创新。因此，思想政治建设也就必须要贯彻落实到法学理论研究过程中去，这有三个层面的基本要求。首先是做好元研究，也就是要做好法学思想政治建设工作本身的研究，这实际上对应着整体要求。其次是坚守正确方向，也就是要在部门法学理论研究和创新过程中坚守政治标准，“深刻把握新时代法学理论研究的政治性”，为此要“建强马克思主义法治理论阵地。”再次是中国化，也就是我们的法学理论研究应“自觉围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，全面推进国家各方面工作法治化等重大理论和实践问题开展研究。”
（4）支持保障。《意见》没有对法学学科的思想政治建设没有单独列出支持保障，因为这一工作是高校长期开展的，各个层面都有对应的规范性文件要求，只是新时代的思想政治工作具备了中国式现代化的特征，这些都可以且应当融入的法学教育和法治人才培养的全员全过程全方位，本身也就是条件保障，因此也就无需赘述。
五、宏观问题及其解决方案
从院校体系来看，主要存在区域结构失衡和质量不高这两个方面的问题。首先，是法学教育资源区域结构失衡的问题。全国共有600余个法学院系，办学条件和质量参差不齐。西部地区在生源结构、师资力量、资源保障、就业去向等方面存在明显短板。其次，是法学教育质量不高的问题。高质量的教育体系和高水平的理论体系尚未建立，法学专业教育与法律职业需求存在一定错位，法学理论研究与法治实践存在一定脱节，法学院校的内涵建设与经济社会发展以及法治建设的需求存在一定差距[1]。需要说明的是，结构和质量的问题从来不是孤立的，它们往往交叉影响，比如虽然横向问题主要指向的法学院系的布局问题，但同时也涉及到质量的问题。同样，虽然纵向问题则主要指向的是法学院系的管理指导体制的问题，但同时也有结构布局的问题。对此，《意见》极具针对性，分层次对法学学科发展长期存在的这两大问题提出了解决方案，就是“改革完善法学院校体系”。
（一）横向问题之解决
对于法学院校布局问题，《意见》以均衡发展和提升质量为主旨，分层次提出了优化措施。这些举措可以概况为均衡发展、政策扶持、提升质量、突出特色。
均衡发展和政策扶持互为依托。法学学科发展不均衡，这一问题由来已久，也是党的十九大报告所提出的“人民群众日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾”这一当前主要矛盾在法学学科领域的具体表现。《意见》首先要解决的就是这一问题，推进法学教育区域均衡发展，其方式或抓手包括“统筹全国法学学科专业设置和学位授权点设置，”以及对西部地区法学院校进行政策支持，包括均衡学位点授权，也包括法学教育领域的对口支援。
提升质量和突出特色一体两面。均衡发展是在保证质量的前提下进行的，优化布局、均衡发展可以通过正向的政策支持，同时也可以通过反向的质量监控实现，这也就有了法学教育和法治人才培养的质量保障体系要求，大督导的理念贯彻到这一问题解决的始终，也就是实现从入口到出口的人才培养过程全覆盖。入口处为法学教育准入制度的完善，过程中则是落实办学质量预警机制和建立法学教育评估制度，出口处则是畅通法学院系推出机制以及撤销学位点。提升质量同时还应避免千校一面，没有特色也无法实现所有法学院系的质量提升，因此《意见》也就有了突出特色、差异化发展的要求。
（二）纵向体制之完善
与横向问题相对，宏观层面的纵向问题就是管理和指导体制的问题。法律职业是一门需要经过特殊训练的职业，需要特殊的职业技能，具备特殊的职业伦理。法律职业的特殊性决定了法学教育本质而言必须是职业导向的，即法学教育是职业教育[3]。习近平强调，法学学科是实践性很强的学科，法学教育要处理好知识教学和实践教学的关系。要打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校，加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流。这就要求法学教育的管理指导体制必须具有职业化的特征。过去的一段时间，对于法律职业教育的属性，国家层面做了大量的工作，比如党的十八届四中全会《决定》将法学教育的任务直接界定为“法治专门人才”的培养，2018年《关于坚持德法兼修实施卓越法治人才教育培养计划2.0 的意见》（以下简称“卓法计划2.0”）将《卓法计划1.0》“卓越法律人才”的表述转换为“卓越法治人才”，又比如《法学类专业教学国家质量标准》将法学教育表述为“素质教育和专业教育基础上的职业教育，综合了素质教育和专业教育，最终落脚于职业教育”[4]。但是，现实中，法律职业教育的特征并没有得到足够的尊重和重视，比如师资的双向交流、优质法律实践资源的提供、行业的指导等都还是不令人满意的，这也就是《意见》要再次将这一问题单独列出的原因。对于这一问题及其解决方案的理解，以下几个点需要把握。
第一，高等教育规律和职业发展规律之间的关系问题。高校是法治人才培养的第一阵地。这就意味着，法治人才的培养首先要尊重和遵守高等教育规律。与之同时，对于特殊的专业教育，比如法学教育和法治人才培养，除了遵守高等教育规律外，还需要通过校内强化实践教学，校外开拓第二阵地、第三阵地等形式，全方位加强职业训练，以凸显法学教育的职业教育属性。对此，《意见》保持了充分的尊重，对宏观指导和主管及业务指导，分别提出了加强的要求，也就是在要求“加强中央依法治国办的宏观指导 ”之下，一并对高等教育主管部门和法律职业准入制度主管部门的具体指导工作，提出了加强的要求。
第二，关于重点政法院校的骨干示范作用问题。法学教育界的“立格联盟”（Legal Alliance, LA）是全国政法类大学的联盟，目前成员包括9所政法类院校。从人才培养规模、科学研究细分度、社会服务的专业化、国际交流的特色性等方面，立格联盟院校都具有一定的引领性优势，并于联盟2017年年会上率先发布了《立格联盟标准》。《意见》的重点政法院校大体对应的政法院校首先是属于立格联盟院校的，其次是办学质量达到一定标准的，至少是在某一方面能够成为全国骨干示范的院校。学科汇聚、人才密集是政法类院校在新时代社会分工日益精细化的重要优长，它可以将人才培养的特色、法学理论研究的精细度延申到社会需求的最精细端，成为全国乃是世界前沿示范的重要条件，而这也恰是《意见》专门点出重点政法院校的原因。
第三，关于尊重职业教育规律打破体制机制壁垒的问题。这实际上指向的就是法学教育的管理指导体制改革落地的直接症结，也就是要时刻清醒地认识到，法学教育是一种特殊的专业教育，本身对应着特殊的职业需求，具有较强的实践属性。这要求法学教育在尊重高等教育规律的基础上，强化实践教学与行业协同育人。同时，法律行业要对法学教育和研究管理体系进行纵向赋能，通过提供资源和参与指导的方式参与到法治人才培养过程之中，重点解决好法律实践教学的问题。为此，《意见》强调，法治工作部门要加大对法学院校支持力度，积极提供优质实践教学资源，做好法律职业和法学教育之间的有机衔接。在发挥好高校教育主体作用的同时，要充分发挥高等学校法学类专业教学指导委员会、国务院学位委员会法学学科评议组、全国法律专业学位研究生教育指导委员会、全国司法职业教育教学指导委员会等专家委员会等行业类教育组织的职能，内外互补，提高法学教育指导管理水平[1]。
六、加快完善法学教育体系
法学教育体系细化为微观的教学、教材、师资、研究力量等四个问题，分别对应《意见》（九）（十）（十一）（十二）条。以法学学科建设为龙头、以法学教学体系为关键、以法学教材体系为载体、以法学人才队伍为支撑。
（一）优化法学学科体系
法学学科体系的完善也是一个老生常谈的问题，法学教育界均认同法学学科体系确实需要优化，但具体应当如何优化，则又是仁者见仁智者见智，甚至是新兴学科、交叉学科是否需要明确鼓励发展，法学界也并不能完全达成共识，毋宁谈要具体到那些个具体二级学科了。因此，《意见》对这一法学教育和法学理论研究的龙头问题，采取的是谨慎而开放的态度，既明确了未来法学学科专业设置的总体原则和方向，也列出了需要鼓励发展的新兴交叉学科，同时还对对应了人才短板领域的学科专业建设给出了专门性指导。
第一，正确理解学科专业设置自主设置在前的总原则。优化法学学科体系的一个重要背景是学科目录的修订。2022年9月，教育部发布了《研究生教育学科专业目录（2022年）》，其中法学学科门类的一级学科增加了中共党史党建学和纪检监察学，扩展到了8个，那接下来的问题就是如何纵深和横向发展的问题。前者就是法学二级学科如何设置，后者就是法学学科如何辐射其他学科，实现与其他学科交叉融合的问题。这一问题落地到《意见》中，就是学科发展的基本原则，也就是自主设置与引导设置相结合。自主设置对应的是未来来的目录外二级学科（自主设置），引导设置则对应目录内二级学科（引导设置）。这里需要指出，自主设置在前，那就意味着，引导设置并不必覆盖所有的自主设置，应释放所有法学院校专业学科设置的活力，由此决定了《意见》对学科设置的基本原则是自主设置优先于引导设置。换言之，新时代引导设置的学科数量可能需要严格按照规范性文件之间的协调性，比如横向扩展到20个二级学科，与《法学本科教学质量国家标准》20门核心课程的知识体系形成对应。但是。自主设置的二级学科数量，则没有明确的限制，法学院校可以结合自身办学定位和办学设置灵活设置，覆盖甚至超过引导设置的数量和目录。
第二，理解法学二级学科拓展发展的基本逻辑。也就是如何正确法学学科拓展的逻辑问题，这里主要是针对二级学科的横向拓展。当然，拓展的前提是夯实基础，也就是对于传统的十个二级学科，首先要根据新中国全面依法治国的实践更新学科内涵。拓展的方向是适应法治建设新要求，对于已经有一定基础的法学学科，要持续加强，对于新时代迫切需要的法学学科，则要加快发展。关于是否放置到引导发展的地位，则需要综合考虑学科设置规律、院校发展特色、法治实践需求、政策文件协调统一等综合因素考量。
第三，认清法学学科门类和法学类专业的基础性地位。法学学科发展版图中，与二级学科的横向拓展平行的一个发展路线则是法学学科的辐射性问题，这对应的就是法学学科门类和法学类专业的基础性地位。法学一级学科在法学学科门类中位列首席，意味着它的知识体系是最基础的，比如对于纪检监学一级学科和党内法规学，法学一级知识体系就具有重要的支撑作用，它们也因此归属法学学科门类之下。同时，法学一级学科是法学学科门类中位列首席还意味着它具有外延的辐射性发展能力，实现与其他一级学科或专业类的交叉融合设置，甚至是超越学科门类的交叉融合。对于这两点，《意见》都明确给出了方向。
第四，关注重点领域人才培养短板的学科专业建设。近年来，法治人才短板问题主要表现为涉外法治人才短缺的问题，对此，学界有观点认为，这一问题的出现，一个很重要的原因在于涉外或国际法学的学科专业设置不独立。对此，《意见》在学科专业部分专门给出了回应专门强调了国际法学的学科建设问题，以及如何以此为依托培养涉外法治人才问题。
（二）健全法学教学体系
本部分是未来法学教育和法治人才培养工作的重中之重，展开则可单独成文，这里仅对如何理解做出解释，以便学界理顺其中的逻辑。这部分内容其实综合了《法学类教学质量国家标准》《统一法律职业资格考试的意见》《法学专业学位硕士研究生综合改革方案》《法学专业研究生教学基本要求》《卓越法治人才培养计划2.0》等文件要求，虽然内容较多，但法学教学体系的要求在逻辑上非常融贯的，通过几个关键词就可以顺畅理解：明理念、立标准、推改革、深协同、强实践、向未来。
第一，明理念和立标准。这里明确的理念主要立德树人、以德为先，对应着法学专业人人培养的思想政治方向，完成法学教育的培根铸魂工程。立标准则对应各级各类法学教育和法治人才培养的规格，在规范文件上表现为各级各类教学类国家标准，包括从高职类法学教育到法学硕博研究生培养等层次，根据新时代人才培养需求，及时进行修订。
第二，强实践和深协同。这里主要是强化法律实践教学，包括校内实践教学和校外实践教学，校内实践教学的强化走向“平行式”，也就是一体推进法学专业理论教学课程和实践教学课程建设，并共同支撑起法学课程体系的完善。校外实践教学的强化则需要深化协同育人体系，国内“打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校，加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流”，国际则是引入国际资源和拓宽国际组织实习渠道[5]。
第三，推改革和向未来。这里的改革的目标指向是质量提升，因而实际包括了提升各级各类法学教育教学类的标准。此外，和质量提升密切关联的则是特色发展问题，比如高职、本科、法学硕士、法律专业学位、法学博士如何形成差序、特色发展的布局，也进行了统筹考虑。除了要更新质量标准外，制度层面的改革也是重头戏，比如如何回到法律专业学位复合型人才培养的初衷，入校考试是否可以考虑不考法律？又比如法律硕士专业学位是否可以抵扣法律职业资格考试的第一次考试，直接进入主观题考试？再比如提升质量是否采取和国外法学教育或国内师范类教育的专业认证形式等等，都是法学教育改革需要统筹的问题。当然，改革的目标是更好地适应时代所需和实践所需，也就是更好的适应未来发展，包括但不限于“互联网＋教育”新形态新要求。
（三）完善法学教材体系
法学教材单列成条目，也是本次《意见》引人关注的一个重要特征，充分体现了法学教育贯彻落实教材体现国家意志、教材建设是国家事权的中央精神。当前，市面上法学教材种类大体有40多种，数量大体有700多本，可谓种类繁多，规模巨大。但整体上质量却又良莠不齐，法学教材缺乏中国性的问题较为突出，知识创新能力不足，缺乏中国话语、中国智慧，不能有效支撑中国法学话语体系，学科体系和理论体系建设。对于这些问题，《意见》给出了四项工作要点。
第一，构建自己的法学教材体系。也就是要深入贯彻落实习近平法治思想，紧密结合中国依法治国和法治现代化建设实践，系统总结中华人民共和国成立70多年来，尤其是改革开放40多年来中国法治建设发展的丰富实践，提炼具有原创性、解释力、标识性的新概念、新范畴、新表述，推动形成中国法学理论体系，进而构建起中国特色社会主义法学教材体系。这个教材体系包括了三个层次，依次为核心教材、主干教材和新形态教材。通常核心教材对应各个阶段的核心课程，主干教材对应其他必修和专业课程，新形态教材则是回应时代需求的教材形式，比如具有二维码案例解说内容的新型教材。至于如何建设，则要根据法学教学和人才培养一线的工作来具体执行。
第二，法学教材编写管理工作的规范化。这就是要把教材是国家事权的基本指导精神深入贯彻落实到法学教材编写管理工作中去。既包括对教材编写人员的资质审核，更包括对教材本身编写、选用的审核，切实做到凡编必审，凡选必审。政治上，对法学教材的编写和选用严格把关，切实守好法学教材的政治方向和价值导向。学术上，规范法学教材选用原则和程序，切实保证法学教材内容的科学性、先进性和适用性，严格保障法学教材的学术水准。
第三，做好法学“马工程”教材的建设和使用。法学教材体系工作要以习近平法治思想为统领，那首先要做好的就是要用好《习近平法治思想概论》及其辅助教材，继而是按照各级各类法学教育课程体系，做好法学类“马工程”教材建设的工作，在覆盖所有核心课程基础上，将法学“马工程”教材的覆盖面拓展到法学新兴、交叉学科，通过拓展其覆盖面来提升其影响力。
第四，推进中国法学系列教材建设工作。这里先要明确，中国法学系列教材是一个专有名词，其次需要注意“推进”意味着这一工作已经在运行过程中。事实上，教育部教材局2022年工作要点中第11条，就已经明确提出了“组织研究论证中国新闻学、中国法学教材建设，明确建设重点、建设方式和实施安排……”因此，对《意见》中这一工作的理解至少包括两个层面，首先这是一项新的工作，其次这项工作强调中国性。因而，可以将中国法学系列教材理解为是以传统法学教材为基础，以知识创新为建设导向，以中国法治实践为依托，以中国法学问题为知识面向，以中国法治人才基础能力培养为目标，以中国话语表达为内容的教学用书。
（四）加强法学教师队伍建设
学界有这样的说法，“教授即大学，一个教授就是一个学科”。对于高等教育来说，对于教师队伍的这一判断极具代表性，充分反映出教师队伍对于高等教育的重要性。对此，《意见》对法学师资队伍建设也给予了高度重视，并充分综合了《深化新时代教育评价改革总体方案》等文件精神。这里的逻辑为：一般要求、师德为先、评价改革、双向流动、最后是培训和团队建设。
首先，法学教师要符合新时代高校教师的一般要求。什么是新时代高校教师的一般要求呢，简单说，就是素质上要“师德加师能”，其中师德为先。具体而言，就是常提到的四有好老师，也就是要兼具理想信念、道德情操、扎实学识和仁爱之心，对应的法学教师，通常的要求就是政治立场坚定、法学根底深厚、熟悉中国国情并通晓国际规则。在此基础上，强调要师德为先，将师德要求刚性化，师德师风作为评价教师队伍素质的第一标准，引导法学教材成为做四有好老师。
其次，法学教师评价改革“破五唯”。在确保法学教师政治方向性，也就是确保思政要求和师德师风要求前提下，如何评价法学教师就是教师队伍建设的重点，也是实践中的难点。对此，《意见》和《深化新时代教育评价改革总体方案》的主体思路保持了一致性，也就是要实现 “破五唯”（即破除唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项的做法），同时强调“人才培养中心地位”。《意见》对“破五唯”采取的是直接明确规定的方式。对于突出“人才培养中心地位”，则是采取突出教育教学业绩的形式，要求明确“提高法学教师教学业绩和教学研究在各类评审评价中的分值权重”。
最后，强培训、促流动、兴团队优化法学教师队伍结构。优化法学教授队伍建设的方式多种，但通常在操作层面就是培训、流动和团队建设。培训依托的机构全国法学教师培训基地，该基地设置在中国政法大学。促流动仍然是解决知识教学和实践教学之间的体制机制壁垒问题，具体到法学师资队伍建设维度，解决的方式是法学教师、研究人员和法律实务专家之间的双向流动机制。兴团队则是人才培养和理论研究的实际要求，因为最后，无论是理论体系、学科体系、抑或是课程体系，建设工作都需要相对稳定的教师和研究团队来完成。
七、创新发展法学理论研究体系
《意见》的远期目标前三个是法学学科体系、学术体系、话语体系，支撑这三个体系的是内容科学、结构合理、系统完备、协同高效的法学教育体系和法学理论研究体系。要理解好法学理论研究体系的要求，需要清晰理解这几个体系之间的逻辑关系。学科体系其实就是知识体系，这个知识体系借以向外表达出来一系列理论也就是学术体系，借以表达的各种概念和语言也就是话语体系，也就是所谓“每个学科都要构建成体系的学科理论和概念”[6]。《意见》目标最终落脚点在法学的三个体系建设，依托者为法学教育体系和法学理论研究体系，由此，接下来就是要解决法学研究体系的问题了。
关于法学理论研究体系，《意见》所针对的问题具有一贯性，也即是基础理论不扎实，应用对策研究不实用。在要求立足于全面依法治国和中国式现代化建设的具体实践，针对法学基础理论研究和应用实践研究这两个方面做出回应性要求后，《意见》还根据科学研究的规律，跟进规定了两项支撑保障，即科研评价和对外交流。
（一）基础理论研究
要构建中国自主的法学知识体系，不做西方理论的“搬运工”，就必须强化法学基础理论研究。事实上，基础理论研究不深入的问题由来已久，对此，《意见》按照相关领域的基础性程度列出了未来加强研究的重点，排列为（1）马克思主义法学基本原理研究；（2）习近平法治思想研究；（3）新时代全面依法治国实践法学理论研究；（4）党内法规研究；（5）新中国法律史、法文化研究；（6）比较法、外国法研究。
当然，相应的引导措施也需要及时跟上，这里的指挥棒主要是国家基金、基地、社会力量，具体做法（1）强化国家社科基金和部级法学类科研项目导向作用；（2）建设一批国家重点法学基础理论研究基地；（3）研究探索社会力量支持法学基础理论研究机制。
（二）全面依法治国实践研究
应用对策研究不实用也是当前法学理论研究的主要问题之一。造成这种问题的主要原因就是法学应用对策研究脱离中国国情，尤其是对全面依法治国的中国实践视而不见。由此，《意见》给出了加强全面依法治国实践研究的重点，大体可以分为三大类型：（1）法律政策研究。法学政策研究针对的是未来可能出现的问题，也就是说，这个问题目前还不存在，但未来很有可能会出现，应未雨绸缪。这些研究主要是围绕重大规划、重点改革、重要举措展开，具有前瞻性、针对性、储备性等特征；（2）法律对策研究：法律对策建议针对是已经出现的问题，也就是说，这些问题已经出来的，具体可能表现在立法、执法、司法、守法等法治领域中，人民群众对反映强烈，对于这些问题的解决，也就构成了对策建议型研究。（3）重点领域研究：这些是专门强调的领域，可能既需要政策研究，也需要对策研究，甚至还需要一些基础理论研究，因此单独列出，比如全过程人民民主、国家重大发展战略法治保障、国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、大国外交等重点领域。
较之基础理论研究，应用对策研究具有相对的短、平、快特征，专业性要求更为具体，因此支持或引导的依托通常是高端智库和特色型研究基地，比如涉外法治研究基地。
（三）支撑保障：科研评价和对外交流
《意见》第（十四）（十五）实际上是对如何正确引导法学理论研究的支撑，概况起来就是对内完善科研评价，对外推进学术交流。
第一，新导向新方式完善科研考核评价。这里的新导向保持了整体的一贯性，也就是人才培养导向和潜心治学导向。这里就和意见的指导思想和工作原则有了呼应，回到了法学理论研究的目标和态度。法学理论研究的目标，毫无疑问并不纯粹是研究的，更多的是为了反馈人才培养，通过研究内容的更新、研究方法的创新、研究范式的革新，完成研究的自我革命，并反馈到人才培养之中，实现法治人才培养的与时俱进。要做到研究的创新，除了贡献评价的多元化外，评价的方式也应该同时多元，也就是不能一奖了事，而是要讲究近期效果和远期效果的统一、物质鼓励和精神鼓励的统一，因此新方式也就要实现教育、激励、规范、监督、奖惩一体。
第二，新时代新开放做好对外学术交流。无论是基础理论研究，还是应用对策研究，关起门来都不可能做好，因此，对外交流合作就是法学理论研究提质增效的必由之路。当然，新时代法学学术交流合作具有新的开放标准，具体包括：（1）根本遵循为习近平法治思想；（2）主要目标为加强习近平法治思想国际传播，全面展示新时代中国特色社会主义法治建设取得的历史性成就、发生的历史性变革，充分彰显习近平法治思想的理论伟力、真理伟力、实践伟力[7]。此外，要“讲好中国法治故事，提升中国特色社会主义法治体系和法治理论的国际影响力和话语权。”（3）主要形式为双边多边合作研究、共同举办学术论坛、互派访问学者，并要发挥中国法治国际论坛等平台作用。（4）围绕中心、服务大局，这就要求加强与共建“一带一路”国家法治学术交流合作，同时还要注重查缺补漏，“完善外国法查明机制，推进世界主要国家法律法规数据库建设，注重组织搜集筛选、翻译国外法律信息资料。”
结 论
《意见》最后部分高规格、全方位设计了加强新时代法学教育和法学理论研究的保障措施，明确中央依法治国委加强统筹规划，国务院教育主管部门和司法行政部门会同有关法治工作部门密切协作，各级党委对这项工作负责，统筹推进任务落地落实。几乎将法学教育和法学研究能够形成合力的各方责任全部高标准予以具体规定，明确了各方形成合力实现目标的责任。这就不仅仅涉及到法学院校和法学理论研究机构，还包括了中国法学会、中国法律实务部门，以及人事、宣传、发展改革、财政等部门的配套支持保障义务。具体任务各不相同，但核心目标高度统一，也就是要通过完善保障机制，形成合力，切实将推进法学教育和法学理论研究各项工作举措落到实处。
《意见》绘制了新时代法学教育和法学理论研究的宏伟蓝图和施工路线。未来的法学教育和法治人才培养将会进一步明确政治方向，进一步优化学科专业区域布局，进一步完善管理指导体制，并进而推动法学学科体系、教学体系、教材体系和教师队伍建设迈上新台阶。法学基础理论和应用对策研究也将进一步繁荣，并进而反哺法学教育和法治人才培养，为法治中国建设培养更多高素质法治人才，提供更优质科学理论支撑。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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