摘要
西方经济学财政理论呈现出功能财政与健全财政交替主导的特征。在20世纪30年代以前，健全财政观念长期支配着西方财政理论。凯恩斯革命引发了对古典健全财政理论体系的革命，颠覆了古典经济学中市场经济自行调节机制的理论，为政府运用财政政策调节经济提供了理论依据；勒纳进一步提出功能财政理论，突破了平衡预算原则，初步建立了功能财政理论体系，实现了对古典健全财政理论体系的革命。在20世纪70年代，以公共选择、货币主义、新古典宏观经济学等为代表的新自由主义理论流派，对功能财政理论体系发起了全面反击，重建了古典健全财政理论体系。功能财政是财政革命的一项重要遗产，在目前西方主流宏观经济学陷入重大危机的背景下，现代货币理论对功能财政理论的发展蕴含着实现又一场财政理论革命的可能性。
关键词
财政革命；健全财政；功能财政；现代货币理论
在20世纪30年代以前，健全财政观念长期支配着西方财政理论。“大萧条”爆发后，以凯恩斯革命为起点的财政革命终结了古典的健全财政理论体系，建立了功能财政理论体系。然而，在20世纪70年代西方国家出现“滞胀”的背景下，新自由主义理论流派发动了针对凯恩斯主义财政理论的全面反击，恢复了古典健全财政理论体系。考察这一理论变革的历史，对于我们正确认识西方财政理论，推动我国财政理论的发展，更好地发挥政府作用，具有重要意义。
一、 古典健全财政理论体系
自中世纪末开始，随着政府债务的发展，西方国家逐渐形成了一种旨在确保还款来源和偿付国家债务的流行思想。这一思想被称为健全财政，它的基本内容包括：国家的财政管理和家庭的财政管理是一样的，如果政府入不敷出，国家的财力就会出现困难；政府应该保持财政平衡，预算规模要小，政府支出应该节俭；政府债务是留给子孙后代的负担。 1 因此，健全财政要求：平衡预算；通过征税来弥补赤字；削减政府债务。
健全财政最初只是国家债权人——借贷资本家担忧政府债务违约，为维护自身利益而对政府财政提出的特殊要求。在18世纪之前，这一思想已经不知不觉地发展了几个世纪，随着斯密对国家经济职能的定义和决定性讨论，以及此后“市场经济能够自行调节”思想的发展，它最终融入西方的主流经济学说中，取得了一种合乎逻辑的形态，成为凯恩斯革命前西方经济思想中最为核心的正统财政理念 2 ，主导着西方国家财政政策的制定。按照熊彼特的说法，“格拉德斯通和他的财政部长是这样做的，欧洲大陆的财政部长也是这样做的。……大体说来，赤字预算仍然被鄙薄为儿戏，是受人尊敬的政府所不屑为之的”。 3
古典健全财政的理论体系可以借助图1来说明。其中，中间矩形部分代表了从斯密至凯恩斯革命以前的古典财政理论。在这一理论体系中，以平衡预算主张为代表的健全财政观念处于核心地位，而这一地位的安全性又依赖于古典财政理论中政府预算和政府职能理论的可靠性。健全财政观的两个关键性特征在于：其一，把政府财政比作家庭财政，其核心思想集中体现在古典经济学家的税收和公债理论上；其二，信奉市场经济的自行调节能力，从而把国家职能严格地限定在提供基本公共服务上。基于这两点，古典经济学 4 家提出了自由放任的政策主张。 5
图1 古典健全财政理论体系
健全财政思想把政府财政比作家庭财政。因此，为了应付实现国防、治安和公共工程等基本公共服务所需的开支，就需要征税以获得收入，为政府支出提供资金。如果政府入不敷出，即出现财政赤字，就需要借债来满足支出的需要。如果政府持续赤字，负债累累，最终就会无法偿还债务，陷入破产的境地。在这里，政府财政和家庭财政的共同特征在于，两者都受到收入的约束，都有可能破产，都需要积累盈余以应对意外开支，财政状况的好坏都体现在能否积累盈余或避免赤字。因此，像家庭一样，政府一方面要有充足的收入来源，另一方面要恪守节俭原则，后者更为重要。政府财政和家庭财政的唯一不同在于，政府可以通过税收的强制手段来获得收入。政府债务是未来的税收，税收来源于国民收入，不利于资本积累，因此政府收支应该尽可能地最小化，实行自由放任。
一个较小规模的政府，或者说“廉价政府”的主张依赖于对政府职能的限制。如果市场经济能够自行调节，资源能够得到充分利用，不存在闲置或过剩问题，政府就没有必要调节市场，其经济职能被限定在基本公共服务上就是合理的。那么，市场经济中存在这样一种自行调节机制吗？古典经济学家鼓吹“看不见的手”，在理论上确认了自行调节机制的作用，凯恩斯把他们称之为“自行调节学派”。 6
包括斯密、萨伊、李嘉图、穆勒父子、马歇尔在内的主要古典经济学家都认为，市场经济能够实现自行调节，不会产生商品的普遍过剩，价格变动能够自动调节供求，使两者一致，问题不在于需求而在于供给。在这一问题上，流传较广、影响较大的就是“萨伊定律”。“萨伊定律”又受到由杜尔哥-斯密传统所代表的资本积累理论的强化。该理论认为，储蓄能够自动转化为投资，如果国民总产出的一部分被消费了，剩下的部分就是储蓄，储蓄又可以自动转化为投资。因此，经济社会的总供给和总需求总是平衡的，不会存在过剩问题。在货币问题上，古典经济学家普遍相信货币起源于物物交换的障碍，发挥转瞬即逝的媒介功能，“贮藏货币”属于疯子的行为，货币量的变动只会影响一般物价水平，不会影响实际变量，因此，货币是中性的。
古典经济学一般原理的核心就在于确认了市场经济的自行调节机制。既然市场经济能够自行调节，不会出现供给过剩的情况，政府就没有理由干预经济，政府职能也就没有必要超出基本公共服务的范围之外，政府收支应该避免干扰市场机制发挥作用，市场经济应该在自由放任的原则下运行。
二 、财政革命：功能财政理论体系的创立
英国在一战后的长期慢性萧条，1929年“大萧条”引发的全球经济危机，以及社会主义运动的普遍高涨，敲响了英国自由放任主义的丧钟。凯恩斯意识到，要敦促英国的财政部官员通过公共工程解决失业问题，就不得不推翻被财政部官员们用来当作挡箭牌的古典经济学原理。因此，凯恩斯发动了对古典经济学的理论革命，动摇了健全财政的理论基础。勒纳在凯恩斯经济学的基础上把矛头指向了健全财政，提出了功能财政理论，实现了对健全财政的理论革命，形成了功能财政理论体系（见图2）。新古典综合学派则扩大了凯恩斯经济学的影响，使凯恩斯主义从理论走向实践。
图2 功能财政理论体系
（一） 有效需求不足理论与市场失灵
1929年，凯恩斯公开支持英国自由党提出的公共工程计划，主张通过借款完成公共工程项目，以增加就业。 7 而当时的英国财政部抱残守缺，认为自由党的公共工程计划“挤出”了私人投资，并不能带来就业的增加，形成了所谓的“财政部观点”。正是在同“财政部观点”的不断较量中，凯恩斯清算了古典经济学的理论问题，否定了古典经济学中的自行调节机制，肯定了非自愿失业的普遍性，为国家调节经济、扩大国家的经济职能提供了理论基础。
凯恩斯认为，“古典学派的假设条件只适用于特殊情况，而不适用于一般通常的情况。古典学派所假设的情况是各种可能的均衡状态中的一个极端之点”。 8 在古典经济学中，这个极端之点实际上就是充分就业产出，即不存在普遍过剩的情况，市场经济的自行调节机制确保了总需求和总供给总是处于由供给决定的潜在产出均衡位置，“萨伊定律”代表了这一情况。针对“萨伊定律”，凯恩斯提出了有效需求不足理论。有效需求指的是总供给与总需求相一致的需求水平，代表均衡的产出水平。在总供给给定的情况下，总需求水平决定均衡的产出水平，总需求的变动决定了均衡产出水平的变动。因此，总需求不足会使得均衡产出水平低于充分就业产出。在这里，均衡收入不是由供给确定的、固定的充分就业的收入水平，而是由需求确定的、会变动的非充分就业的收入水平。充分就业的均衡收入代表着古典假设的极端情况，不能代表经济社会的现实状况。
为什么会出现有效需求不足呢？凯恩斯认为，总需求由消费需求和投资需求构成，有效需求不足可以归因于这二者的不足。就消费需求而言，凯恩斯认为消费是收入的稳定函数，与利息率无关，且随着收入的增加，边际消费倾向递减，这就使得消费需求不足。就投资需求而言，凯恩斯认为投资诱导取决于资本边际效率和市场利息率的相对大小，随着投资量的增加，资本边际效率递减，在其他条件不变的情况下，除非利息率下降，否则不会有进一步的投资增加，这就使得投资需求不足。
可见，投资需求是利息率的函数。关于利息率，凯恩斯认为它“不可能是储蓄的报酬或被称之为等待的报酬，……利息率是放弃流动性的报酬” 9 ，其大小取决于流动性偏好和货币数量，即取决于货币市场上的供求状况。在古典经济学的自行调节机制中，储蓄和投资都是利息率的函数，利息率的变动使储蓄与投资相一致。凯恩斯虽然同意投资是利息率的函数，但是他认为储蓄是收入的函数，与利息率无关。投资需求和消费需求决定收入，收入的大小则调节着储蓄，使其与投资相一致。在这里，古典经济学中的储蓄自动转化为投资的传统观点被否定了，不是储蓄决定投资，而是投资决定收入，进而决定储蓄。由边际消费倾向决定的投资乘数能够使得一笔公共投资支出带来数倍的国民收入水平增加。因此，公共投资非但不会挤占储蓄，引起利率水平的提高，相反，它还有可能提高储蓄。
凯恩斯还否定了古典经济学中的货币中性原理，认为在市场经济中货币是非中性的。其原因在于：其一，货币的供求引起利息率的变动，进而通过投资的变动影响均衡国民收入水平；其二，凯恩斯提出了一般化的货币数量论，他认为，一般而言，有效需求的变动不会全部转变为物价上升而产量不变，只有在有效需求达到充分就业水平时，总需求的进一步变动才会引起物价的同比例变动，从而粗略的货币数量论才成立。此外，古典经济学认为，工资的灵活性调整能够消除非自愿失业，工资刚性阻碍了劳动市场的出清。凯恩斯则认为，工资刚性有利于稳定总需求，降低货币工资会减少总需求，不仅不能消除失业，反而还会增加失业。
凯恩斯的有效需求不足原理发动了西方经济学中的一场理论革命，摧毁了古典经济学中的自行调节机制，承认了市场经济的失灵，论证了国家调节和稳定经济职能的必要性，拆除了古典健全财政理论体系的一般原理基础，迈出了财政理论革命的第一步。
（二） 功能财政
凯恩斯摧毁了古典健全财政观念的一般原理基础，代之以有效需求不足理论。然而，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》并不是关于财政政策的，尽管他表达了对健全财政观念的反对，却没有在他的“一般原理”基础上探讨财政理论，也没有突破平衡预算的传统思想。凯恩斯主义者勒纳进一步对健全财政的核心思想提出了全面挑战，形成了功能财政论。
一旦确认了市场失灵，国家就有必要发挥调节和稳定经济的职能，实行政府干预。从宏观经济调节来说，如果社会面临有效需求不足，就需要运用财政政策，扩大政府开支，提升总需求。在这里，扩大政府开支的必要和古典健全财政的平衡预算思想产生了矛盾。在古典健全财政理论体系中，由于存在市场自行调节的一般原理基础，因此认为政府预算独立于经济社会的运行，其目标就是维持财政收支的平衡，避免政府欠债。然而，扩大政府开支来调节经济，产生了突破平衡预算的必要性和可能性。针对古典健全财政的平衡预算标准，勒纳认为，“整个平衡预算中的‘健全财政’事业不是迷信就是欺骗”。 10 随后，勒纳又提出了替代健全财政的功能财政预算标准。他把资本主义经济比作一辆在公路上行驶的汽车，它没有驾驶员，财政政策应该发挥经济运行的方向盘作用，“它的目标是要让宏观经济保持平稳运行，在这个目标之上不应该有预设的财政收支平衡作为驾驶的标准”。 11
勒纳把这一新的财政预算原则称之为功能财政。“政府的财政政策，它的支出和税收、借款和还贷、货币的发行和回收，都应该仅仅在关注这些行动对于经济的影响结果上被采取……通过财政手段运行的方法或在经济中发挥的功能来判断财政手段，我们可以将之称为功能财政。” 12 他指出，功能财政完全拒绝“健全财政”的传统学说，以及试图在一年或任何其他任意时期平衡预算的原理。根据功能财政的预算原则，政府的首要财政责任在于维持充分就业，同时保持物价水平的稳定。政府的预算结果，不应该成为制定财政政策的目标，相反，无论它是盈余、赤字还是平衡，都是无关紧要的，它只不过是为了实现政府首要财政责任的手段而已。
那么，为什么对于政府来说，没有必要把平衡预算、避免欠债当作政府财政政策的目标呢？这就要从税收和公债的基本作用，以及政府如何进行支出谈起。勒纳认为，“货币是国家的创造物” 13 ，人们愿意使用国家发行的货币的原因在于，它可以用来缴纳税款或用于完成对国家的其他支付义务。因此，税收的首要作用在于确保人们对于国家货币的需求，它从来都不是纯粹因为政府需要货币进行支付而征收的。勒纳指出，“税收的目的绝不是为了筹款，而是要使留在纳税人手中的钱比较少一些”。 14 这样可以防止由需求过度膨胀引起的通货膨胀。既然税收不是用来为政府支出筹款的，那么，政府开支所需的款项又从何而来呢？勒纳认为，政府可以通过印钞的办法来筹措它所需要的一切款项。也就是说，政府是通过创造货币进行开支的，税收只不过是政府强制回收货币的手段。既然政府创造货币就可以开支，不需要税收来为支出筹资，它为什么还要发行公债呢？勒纳认为，政府借债的目的是调节利率，政府只应该在公众愿意持有更少的货币和更多的政府债务时借债。此外，勒纳还指出，国债对于后代人不是负担，对于国家来说也不是负担，“国债不是国家贫穷的象征，正如人们握有政府公债券不是国家财富的象征一样”。 15 由于政府具有发行货币的权力，通过创造货币进行支出，不需要税收和发行债务为支出融资，从而政府财政与家庭财政有着根本的不同，它不会面临预算约束，因此，也就没有必要把平衡预算当作财政政策的目标了。
勒纳彻底地摧毁了古典健全财政的财政原理，代之以在凯恩斯经济学一般原理和国定货币理论基础上发展而来的功能财政理论，建立了政府干预经济的财政理论基础，功能财政的财政理论体系初步形成，实现了财政革命的重大跨越。
（三） 新古典综合派对凯恩斯主义经济学影响力的扩大
凯恩斯主义起源于英国，兴盛于美国。二战之后，在美国形成了以萨缪尔森等为代表的新古典综合学派，它代表着主流的凯恩斯主义经济学，风靡西方学界二十多年，长期占据着西方主流经济学教科书的核心地位。新古典综合学派对凯恩斯的经济思想加以阐发、改造和发展，形成了以IS‑LM模型、菲利普斯曲线等为核心的理论框架，建立了以凯恩斯主义经济学为基础的宏观经济计量模型，为宏观经济预测和管理提供了理论依据和操作指南。
在凯恩斯的经济学中，由于货币具有联系当前与未来的关键作用，并且货币的供求决定着市场利率的变动，而利率变动又会通过投资影响产出和就业，因此货币不可能是中性的。凯恩斯否定了古典二分法，确立了宏观与微观的二分法。新古典综合学派在凯恩斯的基础上进一步形成了短期与长期的二分法，认为凯恩斯经济学与短期宏观现象相关，而古典经济学与微观和长期现象相关，从而确认了凯恩斯宏观经济学在短期中的有效性，承认了短期宏观经济中的市场失灵，并借助于IS‑LM模型论证了政府在短期中运用财政和货币政策干预经济的必要性。IS‑LM模型和菲利普斯曲线所提供的政策建议简单明了，为财政和货币政策的选择以及就业和通胀的取舍提供了很大的灵活性，因而容易为政治家和政策制定者接受。这里把该学派作为财政革命的一个部分来看待，主要原因就在于它扩大了凯恩斯主义的影响力，使市场失灵理论深入人心，对战后美国宏观经济政策的制定产生了重大影响，使制定财政政策的一般原理基础很难再回到古典经济学中去。1971年，美国总统尼克松甚至宣称：“我们现在都是凯恩斯主义者。” 16
然而，在新古典综合的理论体系中，却存在着一些倒退的因素。首先，它对凯恩斯经济学和古典经济学进行的简单拼凑致使凯恩斯革命并不彻底，微观与宏观、短期与长期的划分为后来宏观经济学中的反向革命留下了可能性。其次，菲利普斯曲线的引入脱离了凯恩斯的物价理论，用建立在局部历史经验基础上的统计规律来替代理论，它虽然有助于政策制定者在通胀和失业之间权衡取舍，但在两者不存在替代关系时，就会使政策制定陷入左右为难的尴尬境地。再次，IS‑LM模型虽然解决了凯恩斯经济学的循环论证问题，为政府同时运用财政和货币政策调节经济提供了理论基础，把货币政策的作用提升到和财政政策等同的地位，而凯恩斯本人却对货币政策的作用持怀疑态度。最后且最重要的一点在于，新古典综合学派抛弃了功能财政理论的核心内容，把古典财政理论和凯恩斯主义的一般原理、政府职能理论综合在一起，把功能财政标准和古典健全财政的平衡预算思想结合在一起，强调政府财政在周期内的平衡。功能财政论中的货币、税收、公债以及预算思想没有得到贯彻，致使凯恩斯、勒纳发动的财政革命大打折扣。
三、 健全财政理论体系的重建
新古典综合学派的菲利普斯曲线依赖通胀和失业之间的替代关系。20世纪70年代，随着西方经济的停滞和两次石油危机的爆发，失业率和通胀率之间呈现出了同向的关系 17 ，主流凯恩斯主义的政策主张和理论解释陷入了困境。在这一背景下，以公共选择学派、货币主义和新古典宏观经济学为代表的理论流派掀起了全面的财政反革命浪潮，全面恢复了古典健全财政理论体系（见图3）。
图3 古典健全财政理论体系的重建
（一） 公共选择学派：政府失灵与平衡预算的回归
尽管新古典综合学派抛弃了勒纳发展的财政理论，然而，即使仅仅依据凯恩斯主义的政府干预主张，政府财政也有扩大支出、突破平衡预算的倾向。因此，凯恩斯主义在发展的过程中就遭到了反对者的批评。正如托宾所指出的，对于那些批评凯恩斯主义经济学的人而言，“摆脱了对平衡预算的迷信，就会使政治领袖们可以不经纳税人的同意，把钱花在‘伟大社会’的计划上”。 18 以布坎南为代表的公共选择学派率先发起了财政理论的反向革命，他不仅批评功能财政的赤字和公债理论，还发展了“政府失灵”理论，反对政府干预经济，要求进行财政立宪改革，重新确立平衡预算原则。
布坎南指出，功能财政的公债原理立足于三个基本观点：发行公债不会给未来几代人产生任何代际负担；在所有的关键方面，私人或个人债务与公债之间的类比是错误的；内债和外债之间具有鲜明而重要的区别。他反对这一原理，重新确立了古典的公债观点：公债的巨大实际负担会被转移到未来几代人身上；公债和私债之间的类比从根本上来说是正确的；外债和内债从根本上来说是等价的。 19 针对凯恩斯主义的赤字财政政策，布坎南还从政策效果角度进行了批评。他认为，凯恩斯主义开启的赤字财政政策是一个悲剧，“凯恩斯的政策模式和政治民主体制融合在一起，形成了一个不稳定的混合物”。 20
功能财政理论体系建立在“市场失灵”的理论基础上，政府干预被当作补救市场缺陷的手段。布坎南则把国家或政治本身当作分析的对象，反对凯恩斯主义把市场失灵作为国家干预的借口，反对凯恩斯主义经济学中把政府当作仁慈的君主，追求社会福利或公共利益最大化的理论预设。他认为，政治决策一般是建立在个人合理的利益之上，而不是基于利他地提升公共福利。在理性人假设和方法论个人主义的基础上，国家或政府在公共选择学派那里溶解为寻求自身利益最大化的个人的总和。
针对凯恩斯主义的政府职能理论和政府干预主张，布坎南提出了“政府失灵”理论。他说，“公共选择理论的研究帮助我们了解政府过程的实际运行情况，但是从广义上讲，这个理论与其说是关于政府成功不如说是关于政府失败的理论”。 21 政府失灵是指政府行动不能增进效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人。公共选择理论把政府失灵又称作官僚政治的无效率或政治失灵，它表现为浪费、冗员和低生产率。布坎南认为，公共决策失误、公共部门扩张、政府机构效率低下、寻租活动等都会导致政府失灵，这种政府政策失灵的根源在于约束政策制定的规则出现了失灵。
在布坎南看来，市场失灵并不是政府进行干预的充分条件，由于存在“政府失灵”，政府干预非但不能纠正市场失灵，还会造成一系列新的问题。因此，他主张对政府进行立宪改革，回到古典自由放任主义传统中去。就财政改革而言，就是要进行财政立宪，作为约束财政政策制定过程的根本性规则，使这一规则凌驾于政府官员的意愿之上。这一规则的标准就是重新确立作为健全财政核心的平衡预算原则。
（二） 货币主义：货币数量论的回归
新古典综合学派借助于菲利普斯曲线提供政策建议，主张运用财政和货币政策微调经济。以弗里德曼为代表的货币主义对凯恩斯主义的政策主张提出了质疑，重新确立了货币数量论，主张实行控制货币增长率的规则型货币政策，反对政府主动干预经济。
早在主流凯恩斯主义逐渐占据主导地位的同时，弗里德曼就发文批评了凯恩斯主义的自由裁定政策，他认为由于政策时滞的存在，自由裁定的财政和货币政策会加剧经济波动。 22 之后，弗里德曼复兴了货币数量论，对凯恩斯的货币理论提出了挑战。凯恩斯提出了一般的货币数量论，认为古典经济学中的货币数量论只有在充分就业的情况下才能成立。弗里德曼则认为，货币数量论是一种货币需求理论，并把货币需求表达为一系列变量的函数，货币供给是由中央银行外生决定的。其中，实际收入由实际变量决定，货币量只能决定名义国民收入和物价水平，换言之，货币量变动不会影响实际变量。这就恢复了古典二分法，货币在这里是中性的。更进一步，弗里德曼在关于美国货币史的实证研究中指出，货币存量显著的不稳定始终伴随着经济增长的不稳定，货币存量长期变动与实际收入长期变动之间无关。 23 从而，货币政策在短期中是有害的，在长期中是无效的。
新古典综合学派所依赖的菲利普斯曲线表达了通胀和失业之间存在着稳定的替代关系，弗里德曼对此也提出了挑战。他认为，把货币工资变化率和失业联系起来的菲利普斯曲线是错误的，应该根据实际工资变化率来建立菲利普斯曲线。弗里德曼引入了预期因素，提出了自然失业率的概念，并在此基础上形成了预期扩展的菲利普斯曲线。这里所谓的自然失业率是当工人的预期通胀率与实际通胀率相一致时，劳动市场的均衡失业率。弗里德曼认为，在短期中，由于存在货币幻觉，工人会把货币工资的增加当作实际工资的增长，提供更多劳动，但当工人根据实际发生的通胀率调整通胀预期时，就会在给定的劳动供给上要求更高的货币工资，从而提高菲利普斯曲线，致使在任何一个劳动供给或产出水平上，物价水平都提高了。由于工人只存在暂时的货币幻觉，长期中不存在这种幻觉，工人的预期通胀率和实际通胀率一致，失业水平将处在自然失业率上。不能改变自然失业率，就无法进一步降低失业率。
因此，弗里德曼认为，货币政策不应该把就业当作货币政策的准则，货币政策能够做到的就是避免货币供给本身成为经济不稳定的来源。他主张，货币当局应该公开宣布采取一种让某个给定含义的货币总额保持一个稳定的增长率。这样，人们就可以形成稳定的预期，通胀率会保持稳定，失业率将处于自然水平上。显然，弗里德曼在这里强调政府本身是经济波动的根源，强调政府本身就是问题所在，借助于时滞、预期因素否定了新古典综合学派的自由裁定政策和理论基础，恢复了货币数量论和古典二分法，形成了控制货币增长率的规则型货币政策主张，反对政府主动干预经济。在货币主义这里，从一般原理到政府职能，再到政策主张，功能财政理论体系遭到了全面的攻击，健全财政理论体系得以进一步恢复。
（三） 新古典宏观经济学：自行调节机制的回归
在针对凯恩斯主义经济学的反向革命浪潮中，影响较大的是在20世纪70年代兴起的新古典宏观经济学。受弗里德曼的影响，新古典宏观经济学的奠基人卢卡斯发展了货币经济周期模型，认为经济波动的根源在于货币的变动，而以巴罗、基德兰德和普雷斯科特等人为代表的第二代新古典宏观经济学家则发展了实际经济周期理论，强调供给的变动是经济波动的根源。
新古典宏观经济学指责凯恩斯主义宏观经济学缺乏微观基础，与微观经济学中的理性人假设不相容，因此主张在微观基础上重建宏观经济学，彻底抛弃凯恩斯主义经济学。卢卡斯等人所称的微观基础主要是指：经济当事人的最大化原则、理性预期和市场连续出清。 24 在这些假设的基础上，卢卡斯等人提出了货币经济周期模型。与货币主义一样，该模型也认为货币因素是经济波动的来源，不同之处在于，这里用不完全信息取代了弗里德曼的“货币幻觉”概念。由于存在不完全信息，经济当事人对货币量的变动有预期到的，也有没有预期到的，前者只会影响价格水平而不影响实际产量，后者会引起实际产量以及其他总量的变动。由于公众预期到的货币供给变动不会带来实际影响，因而货币是中性的，货币政策效果为零。这被称之为“货币政策无效性命题”。该命题又被进一步一般化为政府赖以干预经济的宏观经济政策无效，即政府失灵。因此，货币经济周期理论主张规则类政策，也即无论经济情况如何变化，都始终坚持某种固定规则的作法。
显然，这一主张是以市场经济能够自行调节的假定为前提的。市场经济的自行调节假设在新古典宏观经济学这里主要体现为市场出清假设。新古典宏观经济学否定了凯恩斯主义经济学的货币工资刚性假设，认为工资和价格具有充分的灵活性，可以进行迅速调整。工资和价格的不断调整确保了供给总是等于需求，市场会连续出清。这一假设意味着产品市场和劳动市场都不存在超额供给，也就是不会出现有效需求不足的情况，并且暗示了不存在非自愿失业的可能性。这就重新回到了“萨伊定律”，恢复了健全财政理论体系所依赖的自行调节机制。
与卢卡斯等人不同，实际经济周期理论认为，引起经济波动的不是货币因素，而是实际因素。实际因素所包含的内容很广泛，大到生产技术的变革，小到能源和原材料价格的变动都属于实际因素。它们主要是通过移动生产函数来发挥作用的，这是实际冲击，它又被笼统地称之为技术冲击，属于供给冲击。供给冲击如何影响就业和产出呢？它改变了生产函数，随着生产函数的变动，劳动的边际生产率发生变动，这反映在劳动需求的变动上。劳动需求的变动引起了劳动市场供求均衡的变动，即实际工资和就业量的变动。在这里，与凯恩斯主义经济学强调需求不同，实际经济周期理论强调供给，恢复了需求不存在问题的古典经济学假设，从而否定了凯恩斯主义的需求管理宏观经济政策。
总的来说，自20世纪70年代甚至更早的时期以来，以公共选择学派、货币主义和新古典宏观经济学为代表的西方经济学流派，在针对凯恩斯主义的批评中，从政策主张、财政理论、一般原理基础等方面发起了全面的财政理论反向革命。它们以自由放任反对政府干预，以政府失灵、政策失灵反对自由裁定政策，主张规则类政策，以政府失灵、市场有效原理反对市场失灵理论，重新建立了健全财政理论体系。
四、 现代货币理论对功能财政理论体系的重建
纵观整个20世纪，财政革命与反向革命的形成有着深刻的历史根源，健全财政理论体系和功能财政理论体系呈现出交替主导的规律。在当前的经济环境下，财政理论会出现另一次革命，继而实现功能财政理论体系的重建吗？现代货币理论似乎具有巨大的理论潜力。
古典健全财政理论体系在20世纪30年代之前的自由放任主义时代处于统治地位，“大萧条”的爆发对固守平衡预算原则的健全财政思想形成了挑战。西方国家普遍的经济危机消除了古典经济学市场经济自行调节机制、假设需求不成问题的一切现实基础，对国家从总体上调节经济的职能提出了要求。这一要求在理论上的反映就表现为凯恩斯革命的兴起和迅速传播。凯恩斯革命否定了古典经济学中的市场经济自行调节理论，形成了以有效需求不足理论为核心的宏观经济理论，发动了财政理论的革命，成为财政革命的重要基础和理论前提。勒纳在凯恩斯经济学的基础上直接针对健全财政的核心理念，从政府职能、预算、税收和公债等方面挑战了古典财政理论，提出了功能财政理论，功能财政理论体系初步形成。新古典综合学派则扩大了凯恩斯主义的影响。凯恩斯主义在战后从理论走向实践，功能财政理论体系成为了战后西方国家进行宏观经济调控的重要依据，推动形成了财政政策主导的宏观经济政策范式。
然而，在财政革命的过程中，勒纳提出的功能财政理论在很大程度上遭到了阉割，致使战后的主流财政理论并没有立足于功能财政理论的核心观点上，财政革命并不彻底。就像把凯恩斯主义经济学与古典经济学综合在一起一样，新古典综合学派也把凯恩斯主义经济学和古典财政理论综合在一起，在原则上坚持了平衡预算准则，政府财政仍然被当作家庭财政一样看待。财政革命在一开始就遭遇了重大挫折。在20世纪70年代，随着国内经济增长陷入停顿，通货膨胀迅速攀升，英美等西方国家出现了前所未有的“滞胀”问题。面对这一问题，新古典综合学派所代表的主流凯恩斯主义在理论上无法解答，在政策上又难以应对，结果是受到了公共选择学派、货币主义、新古典宏观经济学等新自由主义理论流派的挑战，凯恩斯主义经济学陷入危机，财政理论的反向革命全面展开。新自由主义流派强调市场自行调节机制的有效性，通过“政府失灵”理论攻击政府对经济的调节，压制政府职能和政府规模，主张自由放任，实施规则类政策。在新自由主义流派发起的财政反革命攻势之下，功能财政理论体系被摧毁，古典健全财政理论体系在新的理论面貌下重新树立起来。受此影响，财政政策在西方国家的宏观经济管理中被弱化，形成了货币政策主导的宏观经济政策范式。
可见，在过去一个世纪中，财政革命与财政反向革命的产生都有着各自的现实和理论根源。从现实层面上来说：古典健全财政理论体系无法应对市场经济普遍过剩的危机，因此被功能财政理论体系取代；主流凯恩斯主义的宏观经济政策主张无法应对“滞胀”，因此健全财政理论体系得以重建。从理论基础上来说：古典经济学以市场经济的自行调节机制理论为核心，强调供给而忽视需求，拒不承认普遍过剩的市场失灵问题，因此被凯恩斯的有效需求不足理论取代；主流凯恩斯主义经济学抛弃了功能财政的财政原理，倚重菲利普斯曲线，强调需求而忽视供给，因此遭到了新自由主义理论流派的围攻。在财政革命与财政反向革命的历史进程中，出现了健全财政理论体系和功能财政理论体系交替主导的现象。这反映了在不同的历史时期，由于经济环境不同，经济政策的取向就有所不同。但在理论上出现的这种“你方唱罢我方登场”的现象，则说明了西方经济学内在的混乱与矛盾。以供求为例，古典经济学假定需求不是问题，重要的是供给，而凯恩斯主义经济学则假定供给不是问题，重要的是需求。这就使得财政理论的理论基础时常发生变化，无法形成完整而逻辑一致的财政理论，呈现出分裂和对立的局面。此外，无论是主流的凯恩斯主义，还是新自由主义理论流派，财政理论体系都呈现出一般原理与财政理论“脱节”的特征，始终未能形成“财政的货币理论”，未能抓住现代财政制度的根本特征。以新古典综合学派的IS-LM模型为例，财政政策只影响产品市场，却不能直接改变货币供给，影响货币市场，这无疑是对现实状况的重大背离。
随着2008年金融危机和2019年新冠肺炎疫情的先后暴发，主流宏观经济学陷入重大危机，需要国家充分发挥财政政策调节经济的历史环境再度到来，那么，功能财政理论体系能够得到重建吗？
财政革命的一项重要遗产是勒纳的功能财政理论，它抓住了现代财政制度的根本性特征。根据勒纳的观点，国家掌握了货币的发行权这一基本事实使得政府财政在根本上不同于家庭财政，政府并不需要为开支而征税或发行政府债券，也就是说税收和公债并非融资工具。政府想要支出，直接发行货币就可以。税收的作用在于使公众对国家发行的货币产生需求，并使得公众对于商品和服务的需求既不太高也不太低。公债的作用则在于调节利率，使利率保持在合适的水平。这样，不同于家庭预算所应该坚持的平衡和节俭原则，政府不会因为赤字而破产，财政政策的制定应该从平衡预算的目标中摆脱出来，以稳定经济为目标。20世纪90年代，以兰德尔·雷为代表的一批学者在历史的废墟中重新捡起了功能财政理论，把它发展为现代货币理论，在后金融危机时代产生了重大影响，实现了功能财政理论的复兴，功能财政理论体系有望得到重建。在新的历史背景下，似乎又一场财政革命正在到来。
现代货币理论也被称为“新货币国定论” 25 或“新功能财政论” 26 ，是对20世纪上半叶形成的货币国定论的发展，它实现了对货币国定论和税收驱动货币理论的整合，大大推进了功能财政理论体系的发展。
首先，通过把国定货币理论和凯恩斯的“生产的货币理论”相结合，现代货币理论打通了一般理论、货币理论和财政理论之间的联系，形成了符合现代财政货币制度特征的“财政的货币理论”。现代货币理论认为，政府是记账货币（或最终清偿手段）的垄断发行者 27 ，这一独特地位使政府预算与家庭预算有着根本上的不同。作为对税收驱动货币理论的发展，现代货币理论强调，税收和公债都不能被当作政府的融资工具，原因在于，政府如果想要“花钱”，创造货币就可以了。税收的作用在于使人们对于政府发行的货币产生需求，并通过税收过程实现货币的“回笼”，维持货币的价值。当政府对公众施加使用政府发行的货币来缴纳税款的义务时，公众就会对政府货币产生需求。然而，如果公众想要获得这些货币，就需要政府事先通过政府购买等方式将货币“注入”到公众手中，这就是通常所说的政府支出过程。显然，从人们通常对于财政赤字即“入不敷出”的理解来说，政府赤字就是必然的。至于公债，现代货币理论认为，它的作用在于为政府提供调节利率的工具。政府赤字或盈余会造成商业银行准备金的系统性增加或减少，从而导致利率水平波动，政府可以借助于公债的发行、买入、卖出和偿还来调整商业银行系统的准备金，从而稳定利率。由此可见，通常所说的政府预算约束实际上不过是一种理论上的虚构，主权政府不会被自己创造的钱约束，更不会“花光”自己创造的钱。
其次，现代货币理论借助于政府支出的“准备金效应”和“净金融财富效应” 28 ，强调了财政政策的积极意义。财政政策效应是西方宏观经济学中的核心争论点，现代货币理论识别出了政府支出的“准备金效应”和“净金融财富效应”，为政府通过财政手段调节经济提供了重要依据。现代货币理论认为，政府的赤字支出最终会导致银行准备金出现系统性增加，拥有超额准备金的银行就会竞相出借准备金，造成隔夜拆借利率下降。 29 此外，借助于部门余额分析（在一个封闭经济中，本国私人部门余额+本国政府部门余额=0），现代货币理论认为，一个部门的赤字等于另一个部门的盈余，在政府与私人部门的金融关系中，除非政府进行赤字支出，否则，私人部门无法积累净金融财富。这一发现对于研究财政政策的效应具有重要意义，它推翻了传统观念中的因果关系，强调实际上是政府的赤字支出为私人部门的储蓄提供了“资金”。随着收入的扩大，人们积累净金融财富的意愿会越来越强，而在一个封闭经济体中，只有政府赤字才能满足这一需求。
再次，现代货币理论提出了最后雇主（ELR）计划的政策主张，认为该计划“能在实现充分就业的同时，提升物价稳定”。 30 充分就业和物价稳定是宏观经济政策的两大核心目标，然而，这二者之间经常是冲突的，这种“鱼与熊掌不可兼得”的局面甚至导致了不同理论流派在政策取向上的分歧与对立，比如，新古典综合派更加看重充分就业，货币主义则更加强调物价稳定。那么，能否通过一种政策设计来同时实现两大目标，消除这种政策主张上的对立呢？针对这一问题，现代货币理论主张实施ELR计划。它是政府承诺为任何符合资格、已经准备好且有工作意愿的公民提供工作机会的计划。在这一计划中，政府将设定一个固定（定期调整）的基本工资，并在这一工资水平上为任何愿意并且能够工作的公民提供工作。当经济收缩时，失业者可以以一个相对较低的工资在ELR计划中获得工作岗位，而在经扩张时，ELR计划中的工人就可以到私人企业寻找工作。这样，在私人部门出现经济萧条时，工资、物价、就业和产出的下降就会被ELR计划所抵消，有效需求不至于过度下跌，当私人部门走向经济繁荣时，从ELR计划流出的劳动力能够增加私人部门的劳动供给，降低提高工资的压力，从而有助于抵消工资过度上涨带来的通胀问题。此外，一旦政府承担起ELR的责任，整个国家中就不会存在“非自愿失业”。在这种制度环境中，失业一定是“自愿”的，原因在于，在国家提供工作岗位保障的情况下，只要人们愿意就业，总是有工作岗位的。
总体来看，现代货币理论基本实现了对功能财政理论体系的重建，在后金融危机时代对主流宏观经济学形成了重大挑战，有可能形成又一场财政革命。现代货币理论发展出的“财政的货币理论”把财政理论和货币理论相结合，打破了财政理论与货币理论相分离的局面，从现代货币的角度去分析现代财政，扭转甚至颠覆了主流经济学中认识现代政府财政的固有思维，这在宏观经济理论和财政理论的历史发展中，具有重大的革命意义。从这一“财政的货币理论”出发，现代货币理论进一步论证了财政政策的积极作用，为政府通过财政政策干预经济提供了理论依据，并提出了消除充分就业和物价稳定两大宏观经济政策目标之间矛盾的政策主张，实现了从一般原理、财政理论和政策主张三方面对功能财政理论体系的全面重建，有可能引发功能财政理论的又一次革命。
注释
1. 陈共、昌忠泽：《美国财政政策的政治经济分析：从赤字预算到平衡预算及其对我国的启示》，北京：中国财政经济出版社，2002年，第18页。
2. 兰无双、贾根良：《经济思想史角度下对健全财政的批判性反思》，《经济纵横》2022年第10期。
3. 熊彼特：《经济分析史》第3卷，朱泱、易梦虹、李虹、陈国庆、杨敬年、陈锡龄译，北京：商务印书馆，2005年，第27—28页。
4. “古典经济学”在不同的理论流派中有着不同的含义，这里所说的“古典”经济学接近于凯恩斯所指的“古典”，即从斯密、李嘉图到马歇尔、庇古之间的西方主流经济思想。为方便表述，本文统一使用“古典经济学”这一用语。
5. 当然，有些主流古典经济学家在没有财政理论的情况下，直接从基本经济原理中跳到了自由放任的主张上，图中的虚线箭头就代表着这一情况。
6. 特伦斯·W·哈奇森：《经济学的革命与发展》，李小弥、姜洪章译，北京：北京大学出版社，1992年，165页。
7. 凯恩斯：《通往繁荣之路》，李井奎译，北京：中国人民大学出版社，2016年，第94页。
8. 凯恩斯：《就业、利息与货币通论》，高鸿业译，北京：商务印书馆，2009年，第7页。
9. 凯恩斯：《就业、利息与货币通论》，高鸿业译，第169—170页。
10. Abba P. Lerner，“Some Swedish Stepping Stones in Economic Theory，” The Canadian Journal of Economics and Political Science，vol.6，no.4，1940，pp.574-591.
11. Abba P. Lerner，“The Economic Steering Wheel，” The University Review，June，1941，pp.2-8.
12. Abba P. Lerner，“Functional Finance and Federal Debt，” Social Research，vol.10，no.1，1943，pp.38-51.
13. Abba P. Lerner，“Money as a Creature of the State，” The American Economic Review，vol.37，no.2，1947，pp.312-317.
14. 勒讷：《统制经济学》，陈彪如译，北京：商务印书馆，1965年，第326页。
15. 勒讷：《统制经济学》，陈彪如译，第316页。
16. 布莱恩·斯诺登、霍华德·R.文：《现代宏观经济学：起源、发展和现状》，佘江涛、魏威、张风雷译，南京：江苏人民出版社，2008年，第21页。
17. Kamran Dadkhah，The Evolution of Macroeconomic Theory and Policy，New York：Springer，2009，pp.92-94.
18. 詹姆斯·托宾：《十年来的新经济学》，钟淦恩译，北京：商务印书馆，1980年，第46页。
19. James M. Buchanan， Public Principles of Public Debt，Indiana polis：Liberty Fund，1999，p.26.
20. 布坎南、瓦格纳：《赤字中的民主》，刘延安、罗光译，北京：北京经济学院出版社，1988年，第73页。
21. 布坎南：《经济学家应该做什么》，罗根基、雷家端译，成都：西南财经大学出版社，1988年，第188页。
22. Milton Friedman， “A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability，” The American Economic Review， vol.38， no.3， 1948， pp. 245-264.
23. 弗里德曼、施瓦茨：《美国货币史：1867—1960》，巴曙松、王劲松等译，北京：北京大学出版社，2009年，第482—493页。
24. 吴易风、王健、方松英：《市场经济和政府干预：新古典宏观经济学和新凯恩斯主义经济学研究》，北京：商务印书馆，1998年，第3页。
25. 李黎力、贾根良：《货币国定论：后凯恩斯主义货币理论的新发展》，《社会科学战线》2012年第8期。
26. 缐文：《“功能财政论”：从阿巴·勒那到后凯恩斯经济学》，《社会科学战线》2015年第12期。
27. 这里指的是拥有货币发行权的中央政府，不包括地方政府。
28. 兰无双、贾根良：《经济思想史角度下对健全财政的批判性反思》。
29. L.兰德尔·雷：《现代货币理论：主权货币体系的宏观经济学》，张慧玉、王佳楠、马爽译，北京：中信出版社，2017年，第142页。
30. L.兰德尔·雷：《现代货币理论：主权货币体系的宏观经济学》，张慧玉、王佳楠、马爽译，第291页。
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作者简介：兰无双，首都经济贸易大学经济学院讲师
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